Proces for fremtidig kapacitetstilpasning (UDSAT SAG)

Børne- og Ungdomsudvalget skal drøfte rammerne for, hvordan en eventuel fremtidig kapacitetstilpasning på dagtilbudsområdet kan ske, herunder hvilke udvælgelseskriterier, der skal benyttes, og hvordan relevante aktører skal inddrages i processen.

Indstilling

Børne- og Ungdomsforvaltningen indstiller til Børne- og Ungdomsudvalget,

1. at den økonomiske og kapacitetsmæssige udfordring i 2027 og årene derefter tages til efterretning,

2. at mulige løsninger på den økonomiske og kapacitetsmæssige udfordring - jf. 1. at-punkt - drøftes,

3. at udvælgelseskriterier for kapacitetstilpasning drøftes og

4. at processen for inddragelse af relevante aktører og arbejdet med at fremlægge forslag til kapacitetstilpasninger drøftes.

Problemstilling

Børne- og Ungdomsudvalget har, i forlængelse af budgetforhandlingerne og nedjusteringen af kapaciteten i foråret, nu mulighed for at drøfte og fastlægge de rammer, der skal styre en eventuel fremtidig kapacitetstilpasning på dagtilbudsområdet. Det omfatter både udvælgelseskriterier og proces for inddragelse af relevante aktører, før forvaltningen påbegynder den konkrete dialog med klynger og netværk.

Der har de seneste år været et markant fald i børnetallet. Der er således ca. 3.000 færre børn i alderen 0-5 år i 2024 end i 2020. Det har skabt overskydende kapacitet og merudgifter til faste omkostninger som husleje, rengøring mv. Merudgifterne er blevet reduceret ved nedjustering af kapaciteten, og de resterende merudgifter er med budgetaftalen for budget 2025 blevet finansieret i 2025 og 2026. Fra og med 2027 udløber finansieringen på 29,8 mio. kr. årligt. I budgetaftalen (s. 36) fremgår det desuden, at budgetparterne: ”forpligter sig [….] på, at den overskydende dagtilbudskapacitet skal nedjusteres senest i løbet af 2026. Nedjusteringen skal basere sig på en transparent proces og høring af relevante lokale parter.”

Det er usikkert, hvor stor den tilbageværende økonomiske og kapacitetsmæssig udfordring på dagtilbudsområdet er i 2027 og frem. Med den nuværende befolkningsprognose vil børnetallet stige, og der vil igen blive behov for kapaciteten, og den tilhørende positive demografiregulering kan på sigt reducere den økonomiske udfordring. Udvalget skal med denne indstilling drøfte udfordringen og mulige løsninger herpå.

Arbejdet med nedjusteringen af kapaciteten i 2024 har vist, at det er vanskeligt at fastlægge kriterier, som udvælgelsen af institutioner til hel eller delvis lukning skal basere sig på. Udvalget skal med denne indstilling drøfte kriterier og processen for at fastlægge kriterier.

Udvalget har derudover bedt forvaltningen om at vurdere muligheden for at lukke enkelte stuer i store institutioner med lav pædagogandel og/eller lav kvalitet for at håndtere overkapacitet. Udvalget skal nu drøfte, om eller hvordan denne tilgang kan indgå i fremtidige kapacitetstilpasninger.

Derudover har udvalget efterspurgt en proces, hvor område- og klyngeledelser inddrages tæt i kapacitetstilpasningerne for at identificere de mindst indgribende løsninger.

Løsning

Udfordringen

Borgerrepræsentationen har tidligere besluttet at nedjustere kapaciteten på dagtilbudsområdet med 118 grupper fordelt på både investeringsforslaget om nedlukning af overskydende kapacitet og efterfølgende beslutninger om yderligere lukninger. Dette har samlet reduceret de faste udgifter med 50,5 mio. kr., hvilket har bidraget til at opfylde udvalgets effektiviseringskrav i budget 2025 og til at dække merforbrug på dagtilbudsområdet. De resterende merudgifter i 2025 og 2026 er blevet finansieret gennem budgetaftalen for 2025, men denne finansiering på 29,8 mio. kr. årligt udløber i 2027.

Den seneste nedskalering var primært rettet mod en økonomisk udfordring, og præmissen for nedskaleringen var, at den skulle være midlertidig for at håndtere et merforbrug. I indstillingen "Forslag til nedjustering af dagtilbudskapacitet" fra BUU-mødet den 24. april 2024 fremgik det, at prognoserne viste et overskud af kapacitet i flere områder af byen, men at der på længere sigt igen ville være behov for disse pladser.

Det er fortsat vurderingen, at kapaciteten i flere områder sandsynligvis skal genåbnes i perioden 2028-29, hvor ca. 30 grupper forventes at blive nødvendige igen. Befolkningsprognoserne viser således, at behovet for kapacitet vil stige på sigt, men det er forskelligt fordelt i byen. Områder som Nordhavn og Ørestaden har brug for stor udbygning, mens andre områder vil have et overskud af kapacitet i længere tid.

Forvaltningen vurderer, at der fortsat vil være en budgetmæssig udfordring på dagtilbudsområdet i 2027 på ca. 30 mio. kr., når de nuværende ekstra bevillinger til at dække merudgifterne udløber. Det forventede stigende børnetal og tilhørende demografimidler kan reducere udfordringen i årene derefter.

Hvis prognoserne holder, så er situationen på området således, at der om få år ikke er overskydende kapacitet, men at der fortsat er en økonomisk udfordring, som skal håndteres. Befolkningsprognoserne er usikre, og ændringer i den næste prognose i foråret 2025 kan skabe et større behov for yderligere nedjusteringer eller behov for etablering af ny kapacitet. Derfor kan det give mening at forberede forslag til evt. nedjusteringer i god tid.

Revision af kriterier for fremtidige kapacitetstilpasninger

Børne- og Ungdomsudvalget vedtog på mødet den 21. juni 2023 følgende kriterier for udvælgelse til nedlukning: overskydende kapacitet, søgning til institutioner, økonomi og fysiske faciliteter. Der blev senere i processen tilføjet et ønske om også at se på pædagogisk kvalitet, og hvordan denne kan opgøres.

Udvalget skal nu drøfte, om kriterierne fortsat er relevante, eller om der er behov for justeringer. Forvaltningen foreslår at igangsætte en sideløbende proces med lederne af kommunale og selvejende institutioner, der skal se nærmere på, om de gældende kriterier for nedlukning af institutioner skal revideres, og særligt hvordan der eventuelt kan arbejdes med kriterier for faglig kvalitet.

Udvalget kan samtidig overveje, hvordan data fra bl.a. pædagogisk tilsyn, andelen af uddannede pædagoger, forældretilfredshed, medarbejdertrivsel og ventelister kan inddrages i beslutningsprocessen uden at påvirke måden, de indsamles eller vurderes på. Fx er pædagogiske tilsyn designet som et udviklingsværktøj, og tilsynet kan risikere at ændre karakter fra et redskab til dialog og udvikling til en mere formel vurdering. Det samme gælder for tilfredshedsmålinger, som kan blive påvirket, hvis deltagerne i målingerne er bevidste om, at resultaterne kan få betydning for institutionens fremtid. Ligeledes vil data for eksempelvis tilsyn eller pædagogandele oftest udvikle sig over tid, hvilket kan betyde, at man kommer til at vurdere institutioner ud fra et øjebliksbillede.  

Endelig skal udvalget drøfte behovet for tilsvarende data fra de selvejende institutioner, herunder hvordan der bedst sikres indsamling af data, som ikke er tilgængelige i forvaltningens nuværende systemer.

På baggrund af udvalgets drøftelser og dialogen mellem forvaltningen og lederne, vil forvaltningen udarbejde en indstilling til Børne- og Ungdomsudvalget med anbefalinger til en revidering af kriterierne, og hvilke kriterier der skal være gældende fremover og danne ramme for forvaltningens arbejde med forslag til justeringer af kapacitet.

Lukning af enkelte stuer på større institutioner

I forbindelse med den politiske bestilling på BUU-mødet den 19. juni 2024 om at undersøge muligheden for at nedjustere kapaciteten ved at lukke enkelte stuer i store institutioner med lav pædagogandel og/eller lav kvalitet, kan denne løsning fortsat indgå i drøftelsen om at reducere overskydende kapacitet.

Løsningen med nedlukning af enkelte stuer adresserer dog primært et problem med kapacitetsoverskud, mens de strukturelle økonomiske ubalancer i forvaltningens økonomi ikke løses. Det skyldes, at faste udgifter som husleje og drift vil forblive uændrede, da fx afregning af husleje sker centralt og altså ikke påvirkes af nedlukning af enkelte stuer.

Metoden med at lukke enkelte stuer bruges allerede i dag i den løbende kapacitetstilpasning. Pladsanvisningen har i dag mulighed for at aftale med de enkelte institutioner, at man nednormerer institutioner i en periode, men samtidig bibeholder den bygningsmæssige kapacitet. Dette giver både institutioner og Pladsanvisningen mulighed for at justere kapaciteten på en fleksibel og enkel måde efter de lokale forhold og med blik for kapacitetsbehovet i de enkelte områder af byen.

Dialog med klyngeledere og netværkskoordinatorer

Forvaltningen har allerede igangsat en dialog med klyngeledere fra de kommunale institutioner og netværkskoordinatorer fra de selvejende institutioner omkring rammerne for eventuelle fremtidige kapacitetstilpasninger.

Denne dialog vil fortsætte, og udvalget skal drøfte, hvordan input fra både klyngeledere og netværkskoordinatorer kan inddrages i de fremtidige beslutninger. Skal dialogen fx foregå løbende mellem forvaltningen og lederne, så man i højere grad kan have et katalog af ”fredstidsløsninger”, man kan trække på, hvis fremtidige kapacitetstilpasninger bliver relevante?

Klyngelederne fra de kommunale institutioner har blandt andet peget på behovet for lokale løsninger og større fleksibilitet, fx i forhold til fysiske forhold og forældres ønsker om fleksibilitet i hente- og bringetider. Samtidig har de peget på, at institutioner med få grupper ikke er økonomisk rentable, og derfor bør overvejes i forhold til fremtidige lukninger.

Netværkskoordinatorerne fra de selvejende institutioner har på deres side fremhævet vigtigheden af tidlig inddragelse i beslutningsprocesserne, særligt inden de politiske beslutninger træffes. De ønsker også at sikre, at ledelser og bestyrelser inddrages, så der kan tages højde for de lokale forskelle i behov og forhold.

Politisk handlerum

Sagen er til politisk drøftelse. Udvalget kan beslutte, om indstillingen giver anledning til yderligere politisk drøftelse eller andre initiativer.

Økonomi

Intet yderligere.

Videre proces

Forvaltningen vender tilbage med en indstilling på BUU-mødet den 5. februar 2025, hvor BUU forventes at skulle beslutte rammerne for evt. kommende kapacitetstilpasninger på dagtilbud, herunder kriterier og inddragelse af relevante aktører.

Tobias Børner Stax                                          Sti Andreas Garde

Børne- og Ungdomsudvalgets beslutning på mødet den 11. december 2024:

Indstillingens 1. at-punkt blev taget til efterretning.

Indstillingens 2. at-punkt blev drøftet.

Indstillingens 3. at-punkt blev drøftet.

Indstillingens 4. at-punkt blev drøftet.

Et enigt udvalg ønskede følgende plan for fremtidig kapacitetstilpasning:

a) at udvalget drøfter mulige kriterier på udvalgsmødet den 11. december 2024,

b) at det på baggrund af drøftelsen pålægges forvaltningen at vende tilbage til udvalget med en indstilling der kvalificerer overvejelserne og kriterierne samt kommer med bud på udvælgelseskriterier for kapacitetstilpasning,

c) at de af udvalget udvalgte kriterier herefter sendes i høring blandt relevante interessenter, herunder områder, klynger, institutioner, daglige organisationer samt forældreorganisationer,

d) efter endt høring tager udvalget endelig stilling til fremtidige kriterier og

e) en indstilling om eventuel tilpasning af kapaciteten behandles i udvalget i 1. halvår 2025, når de nyeste prognoser foreligger. Forvaltningen inddrager løbende institutionerne i processerne og arbejdet.

Forvaltningen arbejder videre under hensyntagen til ovenstående proces – og under hensyntagen til udvalgets øvrige ønsker, tilkendegivelser og input.