Etablering af administrative fællesskaber

Børne- og Ungdomsudvalget skal tage stilling til etablering af administrative fællesskaber for kommunale klynger og skoler. Etablering af administrative fællesskaber er en udmøntning af effektiviseringen, der blev vedtaget i BUU 9. marts 2016 og i Borgerrepræsentationen den 28. april 2016..

Indstilling

Børne- og Ungdomsforvaltningen (BUF) indstiller til Børne- og Ungdomsudvalget (BUU):

1. at godkende, at der etableres et administrativt fællesskab per område for kommunale klynger og skoler

2. at godkende at de administrative fællesskaber implementeres i løbet af 2019 i en implementeringstakt, der aftales mellem områdeledelse, klynge- og skoleledelser i de enkelte områder

Problemstilling

Kommunens administration bliver i disse år forandret markant med standardisering, etablering af koncernenheder og implementering af nye it-systemer (fx OPUS løn og Kvantum). Det stiller øgede krav til standardisering af de administrative processer på alle niveauer i BUF.

BUU godkendte den 9. marts 2016 (Borgerrepræsentationen d. 28. april 2016) en investeringscase om etablering af administrative fællesskaber for klynger og skoler, med en effektivisering på samlet 9,5 mio. kr. årligt på klynger og skolers administration. Forudsætningen for effektiviseringen var en tilpasning af den administrative organisation til de standardiserede systemer og processer.

I BUF løses de samme administrative opgaver ofte af mange forskellige medarbejdere, der sidder på hver deres enhed. Det er en dyr måde at løse opgaverne på samtidig med, at gør det svært at sikre den fornødne kvalitet i opgaveløsningen. Medarbejderne på de enkelte enheder kan ikke opbygge og vedligeholde solide kompetencer og rutiner i forhold til at løse alle typer af administrative opgaver. Derfor er der også stor forskel på, hvor meget tid enhederne bruger på administrative opgaver. Det bidrager samtidig til en forøgelse af udgiftsniveauet til supporten fra centrale kontorer og koncernenheder. Klynger og skoler er sårbare i forhold til længerevarende sygdom og opsigelser fra nøglemedarbejdere med særlige administrative kompetencer. Løsningsmodellen i den vedtagne investeringscase er at samle opgaverne, så de kan løses af færre medarbejdere med større robusthed, sikkerhed og kvalitet.

På baggrund af erfaringer fra pilotforsøg med administrative fællesskaber fremlagde forvaltningen d. 8. november 2017 (se bilag 5) en indstilling for BUU om etablering af administrative fællesskaber for klynger og skoler forankret på områdeniveau. Det daværende udvalg besluttede ”at udskyde beslutningen indtil foråret 2018, hvor der - på baggrund af forvaltningens dialog med klynger og skoler - kan forelægges modeller for den fremtidige organisering af de decentrale ledelser efter etablering af administrative fællesskaber”. Udvalget besluttede samtidig at udmønte de besluttede effektiviseringer i investeringscasen via hhv. pladsprisen på dagtilbud og elevsatsen på skoler, men der udestår stadig en udmøntning, der sikrer en reel effektivisering der modsvarer intentionerne i investeringscasen, hvor effektiviseringen er forudsat realiseret ved standardisering og bedre udnyttelse af kompetencer.

Forvaltningen har nu gennemført dialogproces med alle klynge- og skoleledere (resultater fremgår af bilag 1). Dialogprocessen viste, at de decentrale ledelsesudfordringer ved at overføre opgaver til et administrativt fællesskab er meget forskellige fra enhed til enhed. Den løsning, der fungerer for én enhed, vil ofte ikke fungerer for en anden enhed. Flere klynger og skoler foreslår derfor også at oprette mindre administrative fællesskaber, hvor ledelsesretten forbliver på de enkelte enheder for at kunne håndtere lokale udfordringer med organisering af ledelse og ledelsesunderstøttelse.

Løsning

Hvis effektiviseringen skal blive reel, er det forvaltningens vurdering, at der skal laves én fælles model på områdeniveau og på tværs af skoler og klynger for udvikling af standardiserede processer og support, der samtidig sikrer mulighed for at udnytte stordriftsfordele, og som fjerner administrative ledelses- og koordinationsopgaver fra de faglige ledere. På baggrund af dialogprocessen og erfaringerne fra pilotprojekterne er det derfor fortsat forvaltningens anbefaling (med få justeringer) at etablere administrative fællesskaber forankret på områdeniveau (se bilag 2 og bilag 3).

For at skabe rum for håndtering af de lokale ledelsesmæssige udfordringer foreslår forvaltningen følgende justeringer til den tidligere indstilling:

• Klynger kan overføre midler i stedet for medarbejdere til de administrative fællesskaber, såfremt det kan finansieres inden for klyngens økonomiske ramme.

• Intet krav om bortfald af administrativ ledelsesfunktion på skoler, hvilket sikrer skoler fortsat mulighed for prioritering af ressourcer ift. skolens ledelsessammensætning.

Dialogprocessen viste videre, at det i den tidligere politiske indstilling (se bilag 5) ikke var tydeligt for flere klynger og skoler, hvilke opgaver forvaltningen ønskede at overføre til de administrative fællesskaber. Derfor har forvaltningen udarbejdet et bilag, der beskriver hhv. klynger og skoler før og efter etableringen af de administrative fællesskaber (se bilag 3).

Endelig viste dialogprocessen, at der på skolerne er et samlet merforbrug på ca. 20-25 mio. kr. ift. hvad der er forudsat via budgetmodellen til ledelse og administration. Klyngernes budgetmodel rummer ikke en entydig bevilling til administration, hvorfor der ikke på samme måde kan identificeres et merforbrug. Men nogle klynger bruger markant mindre på ledelse og administration end andre.

Parallelt med dialogprocessen har forvaltningen haft dialoger med faglige organisationer på både leder- og medarbejderside. Dialogen har vist, at der er mange forskellige holdninger og perspektiver på implementeringen af administrative fællesskaber. For både skole- og klyngeledere gælder det, at en del af dem bakker op om forslaget, en del er usikre og en del er modstandere af forslaget. Forskellene bunder typisk i variationer i nuværende organiseringer af administrativ opgavevaretagelse. Den samlede medarbejderside i HovedMED bakker entydigt op om forslaget og ønsker en ensartet implementering for skoler og klynger (se bilag 6).

Administrative fællesskaber
Det er administrative standardopgaver inden for løn og personale, understøttelse af enhedernes økonomistyring og regnskabsopgaver, der overføres til fællesskaberne. For klynger overføres også dele af opgaven med håndtering af arbejdstidsplanlægningen, herunder ansvaret for uddannelse af nye pædagogiske ledere ift. KAS. Det entydige budget- og personaleansvar forbliver hos klynge- og skoleledere, der stadig foretager alle ledelsesmæssige beslutninger og strategiske prioriteringer på enhederne (se bilag 2). Ved at samle standardiserede administrative opgaver i administrative fællesskaber ønsker forvaltningen, at klynge- og skoleledere får:

• Fjernet administrative opgaver, opgaver med udvikling af lokale processer og ledelsesopgaven for administrativt personale og på den måde får skabt mere tid til faglig ledelse.

• Håndteret teknisk administrative opgaver enkelt og med høj kvalitet, hvor antallet af omkostningsgenererende fejl reduceres og kvaliteten øges

• Mindsket sårbarheden på deres enhed, når administrative medarbejdere langtidssygemeldes eller skifter job

• En tæt relation til det administrative fællesskab i kraft af en forankring på områdeniveau

• Løst de opgaver, som de finder vigtigst først af det administrative fællesskab

• Løst administrative opgaver af det administrative fællesskab uden, at ansvar for opfølgning falder tilbage på deres enhed

For at sikre, at de administrative fællesskaber løfter de opgaver, der efterspørges af klynge- og skoleledere, skal det blandt lederne løbende prioriteres, hvilke opgaver udover den faste opgaveportefølje, der skal håndteres i fællesskabet. Og det skal sikres, at de administrative fællesskabers arbejdsform bedst muligt understøtter de lokale ledere. Rammen for disse drøftelser kan enten være gennem eksisterende lederfora eller ved etablering af et lokalt brugerforum. Administrative opgaver, der skal løses af de administrative fællesskaber, vil fremover blive formidlet direkte til fællesskaberne, så ledere ikke skal bruge tid på det.

Økonomi

BUU besluttede den 8. november 2017 at udmønte effektiviseringen, der skal realiseres som følge af investeringscasen, gennem hhv. pladspris og elevsats. Effektiviseringen udgør samlet set kun en mindre del af bevillingen til ledelse og administration. For klyngerne (dagtilbud og dagtilbud special) udgør effektiviseringen i 2018 1,5% af den samlede bevilling til ledelse og administration, mens det tilsvarende tal for skolerne (undervisning og undervisning special inkl. KKFO) er 3 % af den samlede bevilling til ledelse og administration. På grund af den stigende profil vil tallene for 2019 være hhv. 3% for klynger og 6% for skoler. I Administrativt Ressourcecenter overføres medarbejdere svarende til 4,2% af centerets samlede lønbudget til de administrative fællesskaber for at indgå i den egentlige opgaveløsning. Dette sker samtidig med, at der skal indhentes en effektivisering relateret til Kvantum.

Videre proces

Såfremt BUU godkender indstillingen vil forvaltningen tilrettelægge en implementeringsproces – i tæt dialog med områdeledelse, klynge- og skoleledelser i hvert område - hvor der i alle fem områder bliver etableret administrative fællesskaber i 2019 (se bilag 2). Sideløbende med det skal der for hver klynge og skole være dialog/proces om, hvordan de tilpasser løsning og bemanding af de administrative opgaver, som ikke overgår til et administrativt fællesskab.

Personaleproces
Hvis indstillingen bliver godkendt vil der blive iværksat en personaleproces, der skal afdække hvilke medarbejdere der skal overgå til de administrative fællesskaber. De medarbejdere, som ikke overgår til et administrativt fællesskab, vil fortsat være ansat på samme klynge/skole. Forvaltningen aftaler den konkrete proces med de berørte faglige organisationer samt område-, klynge- og skoleledelser. Der vil blive indført et ansættelsesstop for at sikre beskæftigelse til alt administrativt personale i klynger og på skoler – uanset om de overgår til de administrative fællesskaber eller ej. Der vil blive behov for at varsle væsentlige vilkårsændringer for de administrative ledere fra skoler, der rekrutteres til de administrative fællesskaber, og som derfor ikke længere skal varetage den lokale ledelsesopgave.

Såfremt BUU ikke beslutter at etablere administrative fællesskaber på områdeniveau skal den enkelte klynge- og skoleledelse finde en løsning på, hvordan de kan udmønte effektiviseringen på deres administration på en måde, hvor det ikke går udover ressourcerne til arbejdet med børn og unge. Det vil være et krav, at enhederne kan driftes administrativt uden forøget supportefterspørgsel.

Der vil fremadrettet blive etableret kvartalsvise opfølgninger på enheders forbrug til ledelse og administration. Opfølgninger håndteres i ledelsesstrengen som en del af den løbende ledelsesdialog. Dermed sikres det, at effektiviseringen realiseres på administrationen i stedet for det pædagogiske personale, så effektiviseringen udmøntes i overensstemmelse med Borgerrepræsentationens beslutning.

Forvaltningen vil løbende følge tæt op på om fællesskaberne virker og løbende justere processer, hvis nødvendigt. Efter alle fællesskaber har været i drift i et år, vil der blive lavet en evaluering af de administrative fællesskaber. Forvaltningen vil i den mellemliggende periode arbejde videre med de forslag til øvrige opgaver, der kan håndteres på tværs af enhederne fx vedr. Madskoler og EAT, der blev fundet ved dialogprocessen. I forbindelse med evalueringen vil øvrige forslag til opgaver blive integreret sammen med resultatet af analyser omkring indvendigt vedligehold og Facility Management, der er besluttet i Budget 2018. Dette vil samlet set danne grundlag for en beslutning om justeringer af organisering og opgaver i de administrative fællesskaber.

 

Tobias Børner Stax                                          / Nina Hemmersam

 

Indstillingens 1. at-punkt blev godkendt.

Indstillingens 2. at-punkt blev godkendt, idet implementeringstakten fastsættes således, at ét område påbegynder implementering den 1. januar 2019, ét område påbegynder implementering den 1. april 2019 og 3 områder påbegynder implementering den 1. oktober 2019.

Børne- og Ungdomsborgmester Jesper Christensen (A) stillede følgende forslag til supplerende at-punkt, hvilket udvalget tilsluttede sig:

"At der nedsættes en implementeringsgruppe for at sikre at intentionerne med etableringen af de administrative fællesskaber indfries, herunder at der ikke udføres dobbeltarbejde mv. Implementeringsgruppen skal sikre at  fællesskaberne evalueres og medvirke til at kvalificere et eventuelt grundlag for beslutning om justering af organisering og opgaver i de administrative fællesskaber hvis det er nødvendigt".

Udvalget ønskede at få forelagt en implementeringsplan i november 2018, herunder orientering om hvornår i 2019 de forskellige områder implementerer de administrative fællesskaber og om planlægningen forløber som forudsat. Udvalget ønskede i den forbindelse også en revurdering af hvorvidt håndteringen af timelønnede, korte ansættelser mv. bør overføres til de administrative fællesskaber samt en vurdering af hvorvidt der kan være behov for opgaveflytning eller lignende fra nuværende centrale enheder til de lokale enheder, fx i tilknytning til "KAS".

Annika Smith (F) ønskede følgende tilført beslutningsprotokollen: "SF ønsker at det lokale beslutningsrum og ledelsesrum udvides, så skoleledelse / klyngeledelse og skolebestyrelse / klyngebestyrelse i samarbejde med de lokale samarbejdsudvalg og trioer får større beslutningskompetence".

Knud Holt Nielsen (Ø) ønskede følgende tilført beslutningsprotokollen: "Når opgaver, der i dag varetages lokalt på daginstitutions- og fritidsområdet skal standardiseres og centraliseres yderligere i administrative arbejdsfællesskaber, bør der samtidig gennemføres en decentralisering, så forældrerådene og de pædagogiske ledere på de enkelte enheder og institutioner får sikret en større grad af brugerindflydelse og lokal selvbestemmelse på de pædagogiske opgaver. Forvaltningen burde derfor have fremlagt modeller for, hvordan fastsættelse af pædagogiske principper for institutionerne, herunder fx arbejdet med sprogtest og pædagogiske læreplaner fremover kunne besluttes af den pædagogiske leder og forældrerådene på de enkelte enheder / institutioner".

Maja Krog (Å) ønskede følgende tilført beslutningsprotokollen: "Alternativet så gerne at der forelå en reel test af de administrative fællesskaber på et enkelt skoleområde, før udvalget skulle træffe beslutning om at gennemføre implementeringen i alle områder - men med den tilrettet trinvise implementering følger vi os trygge ved forslaget, og derfor stemmer vi for forslaget".