Redegørelse om demografimodel for år 2004

Økonomiudvalget

 

DAGSORDEN

for ordinært møde tirsdag den 26. november 2002

 

 

 

J.nr.             ØU 305/2002

 

 

5.                   Redegørelse om demografimodel for år 2004

 

 

INDSTILLING

[s1] Økonomiforvaltningen indstiller:

 

·        at Økonomiudvalget tager redegørelse om demografisk betingede udgifter til efterretning.

 

 

RESUME

[s2] Økonomiforvaltningen har udarbejdet nærværende indstilling, der giver en redegørelse for demografimodellen for år 2004, formålet med demografimodellen og de grundlæggende forudsætninger og principper, der gælder for modellens anvendelse.

 

Tidsplan
De ændringer i forvaltningernes budgetrammer, som befolkningsudviklingen giver anledning til, vil i december 2002 blive udmeldt i indkaldelsescirkulæret til budgettet for år 2004.

I begyndelsen af april 2003 udmeldes korrigerede rammer, når der er udarbejdet en ny befolkningsprognose, der indeholder det faktiske befolkningstal pr. 1. januar år 2003.

 

SAGSBESKRIVELSE

[s3] 1. Generelt om demografimodellen

Demografimodeller er en anerkendt metode til at regulere de demografisk betingede ændringer i kommunernes udgifter. Kommunernes Landsforening opfordrer generelt sine medlemskommuner til at udarbejde demografimodeller, hvilket mange har valgt at gøre. Københavns Kommune har anvendt en demografimodel siden 1999.

 

Når forvaltningernes rammer korrigeres for den demografiske udvikling skyldes det, at befolkningssammensætningen i Københavns Kommune løbende ændres.

Den forventede befolkningsudvikling i år 2004 viser for Københavns Kommune en markant stigning i antallet af børn i den undervisningspligtige alder. Samtidig er der for kommunen som helhed et samlet fald i antallet af borgere over 67 år, herunder også et fald i antallet af borgere over 85 år.

Udviklingen betyder, alt andet lige, en mindre efterspørgsel efter f.eks. ældreinstitutioner, mens der er en voksende efterspørgsel på eksempelvis folkeskole- og fritidshjems-området.

For at beregne de mindre- og merudgifter på de enkelte serviceområder, der er konsekvensen af denne udvikling, har Økonomiforvaltningen udarbejdet en demografimodel.

Det bemærkes, at der ikke foretages demografikorrektion på ældreinstitutionsområdet i budget 2004, jf. budgetaftale om at nedbringe ventetiden til plejeboligpladser til 4 uger; men tallet synliggøres i demografimodellen.

Ved at anvende en demografimodel sker der en løbende tilpasning af de enkelte serviceområders forbrug i forhold til ændringer i befolkningens aldersmæssige sammensætning. Det vil sige, at kvaliteten af en serviceydelse over for de enkelte brugere fastholdes over årene. Det er uanset, om der er kommet flere eller færre i gruppen af brugere.

I forhold til de enkelte forvaltninger kan demografimodellen være et redskab til tidligt i budgetprocessen, at få vished om de rammekorrektioner, der er affødt af den demografiske udvikling. Det giver de enkelte udvalg mulighed for at tilrettelægge planlægningen på et mere sikkert grundlag.

Ulempen ved en demografimodel er, at forholdsvis store beløb automatisk vil blive reguleret inden for de enkelte serviceområder uden forudgående politisk diskussion. Til gengæld kan den politiske diskussion i forbindelse med budgetprocessen koncentrere sig om den endelige fastsættelse af serviceniveauet over for borgerne, da der ikke skal tages højde for den demografiske udvikling.

Økonomiforvaltningen foreslår i nærværende indstilling, at kommunen fortsat indarbejder resultatet af demografimodellen i udvalgenes rammer for så vidt angår de driftmæssige konsekvenser. For så vidt angår anlægsudgifter afledt af ændringer i befolkningen foreslår Økonomiforvaltningen, at der fortsat sker en beregning heraf på baggrund af demografimodellen, men at udmøntningen af midlerne sker i forbindelse med en politisk behandling f.eks. i forbindelse med budgetbehandlingen. 

  

Områder indeholdt i demografimodellen

Demografimodellen omfatter følgende rammebelagte områder:

 

·      Daginstitutioner

·      Folkeskoler

·      Sygesikring

·      Gymnasier/HF

·      Døgnanbringelse

·      Hjemmepleje

·      Ældreinstitutioner

·      Ungdomsklub og ungdomsskole

·      Handicappede

·      Sundhedsplejen

·      Tandklinikker

 

Det skal bemærkes, at demografimodellens beregninger kan indeholde fremskrivninger der vedrører flere forvaltninger. Således vedrører fremskrivningen på folkeskoleområdet tre forskellige forvaltninger. Det er Uddannelses- og Ungdomsforvaltningen (udgifter til lærerløn og undervisningsmidler m.m.), Familie- og Arbejdsmarkedsforvaltningen (kommunallægen) og Sundhedsforvaltningen (børnetandpleje).

I bilag 1 vedlægges en uddybende beskrivelse af beregningen af demografikorrektionen på de indeholdte områder.

 

 

 

2. Krav og indhold

Demografimodellen beregner ændringer i udgifterne, der skyldes ændringer i antallet af personer i målgruppen.

Det betyder samtidig, at modellen ikke tager højde for udgiftsændringer som følge af en adfærdsændring eller f.eks. en stigende/faldende andel af to-sprogede. Udgifterne ved udmøntningen af den konkrete aktivitet kan derfor godt variere fra det beløb udgiftsrammen for udvalget er ændret med.

Modellen beregner udgiftsændringer på de enkelte serviceområder under den forudsætning, at det nuværende serviceniveau over for den enkelte befolkningsgruppe fastholdes. Demografimodellen tager m.a.o. ikke højde for eventuelle ønsker om løft i serviceniveauet eller andre udgifter, der ikke er indregnet i budget 2003. Eksempler på et fastholdt serviceniveau er samme antal daginstitutionspladser pr. 100 børn i børnehavealderen eller samme mængde ressourcer til hjemmehjælp pr. ældre.

Til beregning af de befolkningsafledte ændringer i udgifterne benytter demografimodellen 3 informationskilder:

·        Befolkningsprognoser, der indeholder information om den forventede befolkningsudvikling i Københavns Kommune.

·        Dækningsgrader, dvs. oplysninger om det faktiske ydelsesforbrug.

·        Gennemsnitspriser, dvs. oplysninger om de demografisk betingede udgifter, der gennemsnitligt er forbundet med afholdelse af ydelse til en person.

 

Befolkningsprognose

De demografisk betingede ændringer i behovet for serviceydelser for år 2004 beregnes på baggrund af den forventede ændring i antallet af borgere, der er i målgruppen for serviceydelsen, i perioden fra 1.1.2004 til 1.1.2005.

Oplysningerne om den forventede demografiske udvikling udarbejdes af Københavns Kommunes Statistiske Kontor i form af en årlig prognose. Beregningen af udviklingen i befolkningstallet baseres på et gennemsnit af den faktiske udvikling i kommunen i de seneste fire år. Den nye prognose for den demografiske udvikling i år 2004 foreligger ultimo marts 2003.

Igen i år vil fremskrivningen i indkaldelsescirkulæret for budget 2004 bero på en foreløbig befolkningsprognose, som Statistisk Kontor udarbejder allerede i november 2002. Den foreløbige prognose kan selvsagt ikke baseres på det faktiske befolkningstal pr.1. januar 2003; men vil indeholde de ændringer i bevægelseskomponenterne (eks. udviklingen i boligmassen), der ligeledes lægges til grund ved udarbejdelse af den nye prognose.

Fordelen ved at anvende en foreløbig prognose fra november 2002, fremfor de samme befolkningsforudsætninger som i demografimodellen for 2003 er, at forskellen mellem udmeldte rammer ved indkaldelsescirkulæret og rammerne, der udmeldes, når den nye befolkningsprognose foreligger (ultimo marts 2003) kan minimeres. Det er en fordel for udvalgenes planlægning og budgettering.

 

Dækningsgrader og gennemsnitspriser

I samarbejde med de berørte forvaltninger har Økonomiforvaltningen udarbejdet nedenstående regelsæt for anvendelse af dækningsgrader og gennemsnitspriser i demografimodellen.

1.      Beregningen af dækningsgrader og gennemsnitspriser bør så vidt muligt baseres på de nyeste tilgængelige oplysninger om ydelsesforbrug og udgifter.

2.      Dækningsgrader og gennemsnitspriser skal som udgangspunkt beregnes på baggrund af servicebenyttelsen i hele kommunen og ikke BR-kommunen. I den udstrækning, at det kan dokumenteres, at det – som følge af bydelsforsøget – endnu ikke er muligt at tilvejebringe dækningsgrader og gennemsnitspriser på baggrund af ydelsesforbrug og udgifter i hele kommunen, kan servicebenyttelsen i BR-kommunen alternativt anvendes som udgangspunkt.

3.      Beregnede dækningsgrader skal være baseret på et faktisk afholdt og dokumenterbart ydelsesforbrug, og den anvendte beregningsmetode skal give det mest retvisende billede af det faktiske ydelsesforbrug i opgørelsesåret.

4.      Som udgangspunkt skal de beregnede gennemsnitspriser være baseret på de demografisk betingede gennemsnitlige enhedsomkostninger, der indgår i det senest vedtagne budget. Ved demografimodellen for 2004 anvendes således enhedsomkostninger anvendt ved budget 2003. Gennemsnitspriser beregnet på baggrund af det senest vedtagne budget er allerede pris- og lønfremskrevet, og skal derfor ikke pris- og lønfremskrives.

Endvidere gælder følgende generelle principper i fastlæggelse af gennemsnitsprisen:

a. Lønudgifter til at frembringe serviceydelsen medregnes.
b. Udgifter til el, varme og gas medregnes.
c. Udgifter til varekøb, inventar og materialer medregnes.
d. Udgifter til ordinær vedligeholdelse medregnes.
e. Udgifter til kørsel medregnes.
f. Udgifter til administration medregnes med 50 pct.
g. Udgifter til husleje medregnes med 25 pct. (udgifter til anlæg af
    daginstitutioner mv. medregnes med 100 pct.).
h. Udgifter til ekstraordinær vedligeholdelse medregnes ikke.
i. Skatter, afgifter og forsikring medregnes ikke.

5.      Beregningen af – de af forvaltningerne - fremsendte dækningsgrader og gennemsnitspriser skal være dokumenterede, og bør som minimum indeholde den nominelle tæller og nævner ved beregningen. Er gennemsnitsprisen beregnet som en sum af flere gennemsnitspriser fortsættes dokumentationen efter dette princip.

Det forudsættes endvidere, at opdateringen og dokumentationen af demografimodellen foregår via de udleverede notater på områder indeholdt i demografimodellen samt de hertil hørende beregningsskemaer.

 

3. Overvejelser vedr. anvendt metode i demografimodellen

Økonomiforvaltningen har foretaget en række overvejelser med den anvendte metode i demografimodellen. Det drejer sig om demografimodellens brug af anlæg og modellens kompensationsgrad.

 

Økonomiforvaltningen har i 2001 sammenlignet Københavns Kommunes demografimodel med de anvendte demografimodeller i 5 større danske kommuner. Hensigten med at foretage denne sammenligning er at vurdere, om man med inspiration fra andre kommuner kan forbedre demografimodellen for Københavns Kommune

 

Drift

Tabel 1viser, hvilke rammebelagte driftsområder, der p.t. indgår i de respektive demografimodeller i de 5 kommuner, der sammenlignes med.:

 

 

Tabel 1: Hvilke rammebelagte driftsområder, der indgår i demografimodellen.

	København	Århus	Odense	Frederiks-berg	Hillerød
Tandpleje	JA	JA	JA	JA	JA
Folkeskoler	JA	JA	JA	JA	JA
Daginstitutioner	JA	JA	JA	JA	NEJ
Hjemmepleje	JA	JA	JA	NEJ	JA
Ældre-institutioner	JA	JA	JA	NEJ	NEJ
Sundhedspleje	JA	NEJ	JA	JA	JA
Handicappede børn og voksne	JA	JA	JA	NEJ	NEJ
Gymnasier og HF*	JA	NEJ	NEJ	JA	NEJ
Døgnanbringelse/ ungdomsklubber	JA	NEJ	NEJ	NEJ	NEJ

^*Kun Københavns- og Frederiksberg kommuner har gymnasier og HF-institutioner

 

Som det fremgår af tabellen, indeholder Københavns Kommunes demografimodel flest serviceområder. Københavns Kommune har således den bredest dækkende demografimodel af de kommuner, der indgår i sammenligningen.

 

Sammenligningen viser også, at Københavns Kommunes demografimodel er den demografimodel, der indeholder flest reguleringsparametre. Københavns Kommune har med andre ord den mest finmaskede demografimodel blandt de undersøgte kommuner.

 

Anlæg

Sammenligning af demografimodellerne på anlægsområdet viser, at Københavns Kommune er den eneste kommune, hvis demografimodel automatisk regulerer udgifter til anlæg.  I de andre kommuner reguleres der også i forhold til den demografiske udvikling - men ikke mekanisk - som i Københavns Kommune.

 

Det bemærkes, at folkeskoleområdet indgik i demografimodellen for år 2000; men er taget ud af modellen for år 2001-03, hvilket skyldes en flerårsaftale om anlægsudgifterne på folkeskoleområdet, der blev indgået som en del af vedtagelsen af budget 2000. Aftalen fastlægger anlægsudgifterne på området frem til og med år 2003. Økonomiforvaltningen og Uddannelses- og Ungdomsforvaltningen arbejder på en skoleudbygningsplan, der forventes at danne baggrund for en ny flerårsaftale om anlægsudgifter på folkeskoleområdet

 

Fordelen ved denne håndtering af de anlægsmæssige konsekvenser af befolkningsudviklingen er, at udmøntning sker på baggrund af en politisk drøftelse med udgangspunkt i det konkrete behov for etablering af institutioner. Endvidere vil det i forbindelse med udmøntningen være muligt at inddrage mulighederne for at realisere byggeomfanget. Bla. på daginstitutionsområdet er dette en aktuel problemstilling, idet det i de seneste år har været vanskeligt at realisere udbygningsmålene bl.a. pga. problemer med at tilvejebringe egnede grunde og ejendomme. 

På baggrund heraf er det Økonomiforvaltningens anbefaling, at der ikke foretages automatisk demografikorrektion af anlægsudgifter i demografimodellen for år 2004. Istedet foreslår Økonomiforvaltningen, at der reserveres et beløb, som udmøntes på baggrund af en politisk behandling. 

 

Reduceret demografikompensation

Inden for de enkelte serviceområder vil der være en række omkostninger, som ikke er afhængige af, hvor mange brugere der er. Det kan eksempelvis dreje sig om administration og husleje. F.eks. vil en ekstra elev i en klasse ikke kræve ekstra personale til administration eller flere udgifter til husleje. Det kan derfor diskuteres, hvorvidt de enkelte serviceområder skal kompenseres helt eller delvist for de ændringer, der sker i befolkningstallet.

 

Det er derfor ikke alle kommuner, der anvender en demografimodel, der kompenserer de forskellige serviceområder fuldt ud. I disse kommuner ganges den beregnede demografitilskrivning med en kompensationsprocent, der typisk ligger mellem 50 pct. og 100 pct.

 

Ved ikke at give fuld demografikompensation sikrer disse kommuner, at forvaltningerne aldrig overkompenseres, hvis der på et givet serviceområde kan realiseres stordriftsfordele, når serviceområdets målgruppe (f.eks. antal børn i folkeskolen) øges. Omvendt kan delvis kompensation tilsvarende sikre, at et serviceområde ikke underkompenseres, hvis gennemsnitsprisen stiger som følge af, at serviceområdets målgruppe (f.eks. antal ældre) mindskes.

 

Kompensationsgraden kan dels forudsættes reduceret generelt på de indeholdte serviceområder eller alternativt på udvalgte udgiftsområder.

I den nuværende demografimodel er der udvalgte udgiftsområder, der ikke kompenseres fuldt ud, f.eks. i forbindelse med husleje og administration. Økonomiforvaltningen vil i samarbejde med de berørte forvaltninger fortsat arbejde for en kvalitetssikring af dette område, så demografimodellen i vides muligt omfang afspejler de befolkningsafhængige udgifter.

 

 

ØKONOMI

 

 

ANDRE KONSEKVENSER

 

HØRING

 

BILAG

Bilag 1:        Beskrivelse af beregning af demografikorrektion fordelt på indeholdte områder.

 

 

Erik Jacobsen

/ Bjarne Winge