Etablering af en fælles ejendomsdriftsenhed i Københavns Kommune

Udskyde beslutning
Organisationerne, Kultur- og Fritidsudvalget og Børne- og Ungdomsudvalget foreslår i deres høringssvar, at man udskyder beslutningen om etablering af en fælles ejendomsdriftsenhed med mellem et og fire år.

Økonomiforvaltningen bemærker, at de første overvejelser om etablering af fælles ejendomsdrift i kommunen startede med Administrationsplanprojektet tilbage i 2011 og 2012. Her blev der bl.a. gennemført interviews med institutionsledere fra forvaltningerne om den eksisterende opgavevaretagelse og fremtidige behov og ønsker. Siden august 2013 har der være gennemført et omfattende arbejde med at udarbejde forslaget med inddragelse af alle forvaltninger og de faglige organisationer.

Det er Økonomiforvaltningens vurdering, at det er uhensigtsmæssigt, at der anvendes flere administrative ressourcer på at forberede etablering af en fælles ejendomsdriftsenhed, hvis det er usikkert, om der er politisk opbakning til at implementere forslaget. Den usikkerhed vil der være, så længe der kun er truffet en principbeslutning. Desuden vil en principbeslutning betyde, at der skabes unødig usikkerhed for de berørte medarbejdere, hvilket vil være ledelsesmæssigt betænkeligt.

Endvidere bemærker Økonomiforvaltningen, at der er lagt op til en implementeringsfase på 15 måneder, hvor der vil ske inddragelse af medarbejdere, ledere og faglige organisationer med henblik på at opbygge den bedst mulige ejendomsdriftsenhed.

Omfattede opgaver og faser i implementeringen
I det fremlagte forslag er der lagt op til en faseinddelt implementering, jf. figur 1. Flere høringsparter foreslår i deres høringssvar, at der sker en yderligere faseopdeling, så ikke alle opgaver samles i fase 1 pr. 1. januar 2016, men at man starter med at samle færre opgaver og høster erfaringerne hermed.

De opgaver, der indgår i fase 1, er placeret der, fordi de er tæt koblede og der vurderes at være særlig stor faglig synergi ved, at de organiseres og udføres sammen. Opgaverne i fase 1 har desuden en samlet volumen, som betyder, at fase 1 i sig selv er en bæredygtig business case. Såfremt man udskyder samlingen af flere områder, vil der ikke længere være en samlet effektiviseringsgevinst.

Andre kommuner, der har samlet ejendomsdriften, har typisk samlet de opgaver, der ligger i fase 1. Det samme gælder de mere end 30 private, halv- og heloffentlige organisationer med samlet ejendomsdrift, som KEjd har været i kontakt med gennem de seneste år.

Økonomiforvaltningen bemærker, at der i Københavns Kommune allerede er en række erfaringer med at samle ejendomsdriftsopgaver i de enkelte forvaltninger. Disse erfaringer skal der bygges videre på i implementeringsfasen.

Det bemærkes, at det i nogle høringssvar omvendt foreslås, at alle opgaver fra alle faser samles på én gang. Dette vurderer Økonomiforvaltningen ikke er realistisk.

Terrænopgaverne
I høringssvaret fra Børne- og Ungdomsudvalget nævnes muligheden for, at hele terrænområdet indgår allerede fra fase 1. Nedenfor præciseres terrænopgaverne i de enkelte faser.

A) Terrænopgaver ved og omkring kommunens bygninger (fase 1):
Terrænarbejdet består af vedligeholdelsen af arealer og områder i tilknytning til kommunens ejendomme. Opgaveløsning omfatter renhold af belægning på legepladser, skolegårde, parkeringspladser og fortove og lignende.  Vintervedligeholdelse er også en del af opgaverne. Alle forvaltninger har opgaver i denne kategori, som indgår i projektes fase 1. Samlet volumen på terræn i fase 1 er på 90 mio. kr.

B) Terrænopgaver i forbindelse med Byens Drift og på kommunens idrætsanlæg (fase 3):
Terrænarbejdet består af opgaver, der knytter sig til vedligeholdelsen af byens grønne parker og herunder renhold, vedligehold af græs, pleje af kirkegårde og de grønne områder. Derudover er det opgaver, der relaterer sig til terrænarbejder i relation til idrætsfaciliteter i form af indendørs idrætsfaciliteter i haller og eller klubhuse med enkelte eller flere forskellige udendørs idrætsfaciliteter. Opgaverne i denne kategori relaterer sig til opgaver i Teknik- og Miljøforvaltningen og Kultur- og Fritidsforvaltningen. Volumen på terræn i denne kategori er på i alt 516 mio. kr.

Analyse på terrænområdet
I Teknik- og Miljøudvalgets og Kultur- og Fritidsudvalgets høringssvar foreslås det, at der fremover skal ske en øget samdrift på området. Økonomiforvaltningen foreslår, at der nedsættes en arbejdsgruppe med Teknik- og Miljøforvaltningen som tovholder og med deltagelse af Kultur- og Fritidsforvaltningen, Økonomiforvaltningen, Børne- og Ungdomsforvaltningen, Sundheds- og Omsorgsforvaltningen og Socialforvaltningen. Arbejdsgruppen skal senest til budget 2018 og gerne før (fase 3) udarbejde et oplæg, der skal indeholde et forslag om at skabe en stærk samdrift med fokus på bl.a. tværfaglighed, synergieffekter og ressourceoptimering. I arbejdet bør overvejelser om et pilotprojekt og øget samdrift på materielområdet ligeledes indgå.

Pilotprojekt fremrykkes
I den implementeringsplan, som er sendt i høring, er der planlagt et pilotprojekt, hvor man i ét geografisk område afprøver den nye organisering, inden alle medarbejdere og opgaveansvar samles pr. 1. januar 2016. Organisationerne og Børne- og Ungdomsudvalget påpeger i deres høringssvar, at pilotprojektet er lagt sent i forhold til, at erfaringerne herfra kan nå at indgå i den nye organisering. Se bilag 2 side 14, hvor det geografiske pilotprojekt beskrives mere detaljeret. 

Økonomiforvaltningen har derfor fremrykket pilotprojektet således, at det startes op fra 1. januar 2015 og kan evalueres i løbet af sommeren 2015, inden den endelige ledelsesstruktur er på plads. Dermed kan erfaringer fra pilotprojektet indgå i fastlæggelsen af ejendomsdriftsenheden.

Kombinerede stillinger og sammenhæng til kerneydelsen 
Både hos organisationerne og flere fagudvalg er der ønske om, at det fortsat vil være muligt at anvende kombinerede stillinger efter etablering af en fælles ejendomsdriftsenhed. Det indebærer, at nogle medarbejdere både løser ejendomsfaglige opgaver og opgaver, der er tættere knyttet til forvaltningernes kerneforretning. Det kan f.eks. være transport af borgere eller at bistå plejepersonalet med at se efter plejekrævende borgere.

Denne type stillinger findes i kommunen i dag og vil også være mulige fremadrettet, således at der på en fleksibel måde kan ske en kobling til forvaltningernes kerneopgave i dagligdagen. Desuden vil det blive lettere at etablere kombinerede stillinger inden for det ejendomsfaglige område, så der sikres både variation i opgaveløsningen for den enkelte, og man undgår nedslidning ved ensformigt belastende arbejde. Dette vurderes samtidig at give mulighed for oprettelse af flere fuldtidsstillinger på ejendomsområdet, end det er muligt i dag.

Økonomiforvaltningen foreslår på den baggrund, at kombinerede stillinger kan indgå i servicepakkerne for institutioner, og at der i implementeringsprocessen skal skabes en fleksibel og ikke bureaukratisk ramme for samarbejdet. I forlængelse heraf skal det bemærkes, at ufaglært arbejdskraft i kombinerede stillinger ikke skal fjerne faglærte stillinger. Kombinerede stillinger beskrives yderligere i bilag 3b.

Socioøkonomisk indsats
Beskæftigelses- og Integrationsudvalget fremhæver i sit høringssvar, at en fælles ejendomsdriftsenhed giver mulighed for at få indtænkt beskæftigelsesindsatsen på en mere struktureret måde end i dag.

Etablering af en fælles ejendomsdriftsenhed vil gøre det muligt at koordinere og styrke indsatsen over for personer udenfor arbejdsmarkedet. Samtidig giver samlingen af opgaverne også mulighed for at trække fra en bredere palet af opgaver, så der kan tilbydes flere løntilskud, fleksjob og nytteindsatspladser. I bilag 3 er det beskrevet, at der i en fælles ejendomsdriftsenhed vil være en centralt koordineret indsats på HR-området, der skal bidrage til at løfte kommunens samfundsmæssige ansvar ift. praktikpladser fleksjob, kombijobs og rotationsjobs. Arbejdet vil også omfatte indsats mod social dumping. Københavns Kommunes socioøkonomiske indsatser ved etablering af en fælles ejendomsdriftsenhed uddybes i bilag 3b.

Tillidsdagsorden
I høringssvarene fra organisationerne, Børne- og Ungdomsudvalget og Socialudvalget er det angivet, at den foreslåede organisering opleves som i modstrid med tillidsdagsorden og som et udtryk for manglende tiltro til institutionsledernes evne til at løfte opgaven med at sikre drift af ejendommene.

Økonomiforvaltningen understreger, at det ikke er hensigten. Formålet med forslaget er derimod at øge professionaliseringen af ejendomsdriftsområdet. Den faglige ledelse af de ejendomsfaglige medarbejdere vil blive styrket gennem den fælles ejendomsdriftsenhed, og institutionslederne kan fokusere på det personale, der løser forvaltningernes kerneopgave og ledelsen heraf.

Ligeledes udtrykkes der bekymring om manglende tillid til de udførende medarbejdere og om at en ny organisering vil tage ansvaret for opgaveløsningen fra de enkelte udførende medarbejdere ude på institutionerne.

Igen skal det understreges, at det ikke er intentionen med den nye organisering. Tværtimod er det hensigten, at de udførende medarbejdere skal opleve større støtte i det daglige og en øget professionalisering uden, at ansvaret for den daglige opgavevaretagelse og dialog og samarbejdet med institutionslederne ændres.

Ved en ny organisering er det som udgangspunkt de samme personer, der møder op på institutionerne for at løse opgaverne, så der etableres/fastholdes den gensidige tillid, som er afgørende for en velfungerende dagligdag på institutionen og for at der er fleksibilitet i den måde ejendomsydelserne leveres. Derfor vil det også være vigtigt, at det ejendomsfaglige personale får en tilknytning til den enkelte institution og får ansvarsfølelse i forhold til det pågældende sted, så opgaveløsningen tilpasses de konkrete forhold. Hvordan dette bedst organiseres i praksis vil blive drøftet med det midlertidige MED-udvalg i implementeringsfasen.

Det bemærkes endvidere, at det er hensigten, at der skal ske en opkvalificering af medarbejderne og der er afsat 11 mio. kr. hertil i implementeringsomkostningerne. I overheadomkostningerne er desuden indregnet varige midler til kompetenceudvikling.

KEjd’s renommé og organisatorisk placering
Der udtrykkes bekymring over forslagene, fordi man på decentralt niveau i kommunen ikke kun har positive erfaringer med samarbejdet med KEjd. Denne bekymring er vigtig at imødekomme. Forbedring af KEjds renommé indgår derfor i risikoanalysen (jf. bilag 4) og vil være et vigtigt fokuspunkt i kommunikationsarbejdet i implementeringsfasen og efterfølgende. Det vil her være vigtigt at formidle, at den nye fælles ejendomsdriftsenhed vil være en grundlæggende anden organisation end det KEjd, som institutionerne kender i dag.

Desuden vil en samling af ejendomsdriftsopgaverne reducere antallet af snitflader på ejendomsområdet mellem forvaltningerne og KEjd markant og dermed også reducere antallet af potentielle uenigheder.

Børne- og Ungdomsudvalget foreslår desuden, at det overvejes om den nye ejendomsdriftsenhed skal placeres i Teknik- og Miljøforvaltningen eller som selvstændig enhed under Økonomiforvaltningen.

Hertil bemærkes det, at KEjd har den største faglige viden på ejendomsområdet og har erfaring med drift af både rengøringsenhed og udførelse af ejendomsdriftsopgaver på en række af kommunens ejendomme. En alternativ placering vurderes at ville skabe flere uhensigtsmæssige snitflader mellem forvaltningerne, KEjd og den nye enhed. 

Bekymring for monopol
Børne- og Ungdomsudvalget fremhæver i sit høringssvar, at der er bekymring for, at en samling af ejendomsdriftsopgaverne i én enhed vil betyde, at der kommer til at mangle incitament til at yde god service til institutionerne, idet der opstår en de facto monopolstatus. Konkret foreslår udvalget at der etableres en bestiller-udførermodel, hvor kommunens enheder selv kan vælge, om de ønsker at løse opgaverne selv eller købe ydelserne gennem den fælles enhed. Budgetterne vil i givet fald skulle blive ude på institutionerne.

Der er i forslaget valgt en model, hvor ejendomsdriftsenheden får overført budgetterne på ejendomsdriftsområdet (bortset fra til indvendig vedligehold vedr. større reparationer og mindre ombygninger) og samtidig får det fulde ansvar for opgaveløsningen. Det giver mulighed for at foretage en samlet planlægning og styring af området, hvilket er en forudsætning for at realisere effektiviseringspotentialet.

Økonomiforvaltningen vurderer at der vil være en reel risiko for, at en bestiller-udførermodel vil skabe øget internt bureaukrati i kommunen som følge af interne afregninger, bestilling og opfølgning, mv. Dermed vil der ikke blive skabt det øgede ledelsesrum til institutionslederne, som er hensigten med en fælles opgaveløsning. Endvidere vurderes en sådan model at skabe en budgetusikkerhed i den nye ejendomsdriftsenhed, der vil besværliggøre langtidsplanlægning.

Økonomiforvaltningen er dog enig i, at der også er en risiko forbundet med de facto monopolstatus. Der vil derfor være behov for at sikre, at forvaltningerne har tilstrækkelig indseende med kvaliteten og effektiviteten i ejendomsdriftsenhedens ydelser.

I bilag 3 om styringsmodel og organisering af ejendomsdriftsenheden er der beskrevet en række tiltag, som skal sikre dette, herunder en enkel governancestruktur, en kontaktperson for hver forvaltning, en intern kvalitetskontrolenhed som løbende følger op på den kvalitet, der leveres, benchmarkes med eksterne organisationer samt højt prioriteret servicekultur blandt medarbejderne, mv.

Rekommunalisering og udlicitering af opgaver
På møde i CSO den 19. juni og den 15. august 2014 blev der rejst spørgsmål om muligheden for rekommunalisering versus udlicitering af opgaver på ejendomsdriftsområdet.

Økonomiforvaltningen bemærker, at en samling af ejendomsdriftsopgaverne i en fælles enhed ikke i sig selv vil medføre en ændring i fordelingen af udgifter til medarbejdere og til ydelser og materiel. I den nuværende ressourceopgørelse udgør lønudgifter til medarbejdere ca. 53 pct.

I implementeringsfasen vil en stor opgave bestå i at skabe overblik over hvilke opgaver, der i dag løses af kommunale medarbejdere og hvilke ydelser, der leveres af eksterne leverandører. Når dette overblik er skabt vil det være muligt at vurdere, hvordan de enkelte opgaver kan løses mest hensigtsmæssigt. Som udgangspunkt vurderes det, at det nuværende niveau for udlicitering er hensigtsmæssigt, men der kan ske forskydninger af fordelingen inden for forskellige arbejdsområder.

Overheadomkostninger
Problemstillingen vedrørende overhead rejses af både organisationerne og Socialudvalgets høringssvar. I Socialudvalgets høringssvar foreslås det, at Socialforvaltningens medarbejdere overgår med et overhead på 15.240 kr. frem for 30.900 kr. pr. årsværk.

Økonomiforvaltningen bemærker, at de estimerede udgifter til overhead er 45.000 kr. pr. årsværk, heraf finansieres ca. 14.100 kr. i business casen. Det foreslåede overheadniveau for decentralt placerede medarbejdere svarer til det niveau, der blev overflyttet i forbindelse med samling af administrative opgaver i Koncernservice. Økonomiforvaltningen indstiller på den baggrund at niveauet fastholdes på 30.900 kr. pr. årsværk.

Effektiviseringspotentiale
Kultur- og Fritidsudvalget påpeger, at effektiviseringspotentialet er lavt set i forhold til det samlede budget på området og implementeringsprojektets størrelse, mens organisationerne omvendt er bekymret for, om der overhovedet kan realiseres en økonomisk gevinst.

Økonomiforvaltningen bemærker, at ansvaret for at realisere effektiviseringen pålægger den nye fælles ejendomsdriftsenhed. Potentialet er fastlagt på baggrund af erfaringer fra en række andre organisationer og med det udgangspunkt, at en række forvaltninger allerede har effektiviseret på området. Det bemærkes dog, at der ikke er fastlagt et potentiale ved fase 2 og fase 3, og at der her sandsynligvis vil være yderligere effektiviseringer at hente.

Endvidere bemærkes det, at business casen i sig selv er bæredygtig, og der ikke alene har været fokus på at skabe en så kort tilbagebetalingstid som muligt. Derimod har der været fokus på at skabe rammerne for en hensigtsmæssig og udviklende implementeringsproces og fremtidig ejendomsdriftsenhed.

Efter konsolidering af den nye organisation og implementering af samlet styring og planlægning af opgaverne, er det sandsynligt, at der på sigt kan realiseres et potentiale på opgaverne i fase 1, som ligger udover de fem procent.
 
Baseline for kvalitet og økonomi
En af de første opgaver i implementeringsprojektet vil være at tilvejebringe en sikker baseline for økonomien på ejendomsdriftsområdet og for den kvalitet, der leveres på institutionerne i dag. Der vil derfor blive gennemført en repræsentativ brugerundersøgelse, hvor afdækningen sker med udgangspunkt i arketyper af institutioner (se bilag 2). Udformningen af undersøgelsen vil ske med inddragelse af forvaltningerne. Tilsvarende vil forvaltningerne skulle levere input til udvælgelse af interviewpersoner.

Kortlægningen skal både søge at afdække et kvalitativt og kvantitativt billede af serviceniveauet i dag. Det vil sige, at der både ses på, hvilke opgaver der løses, og hvordan tilfredsheden er med det der leveres. Desuden skal ressourceforbruget belyses, så man så vidt muligt undgår diskussioner herom i fremtiden.

Videre arbejde i implementeringsfasen
I høringssvarene bliver der rejst en række problemstillinger vedrørende eksempelvis behovet for særlige kompetencer hos ejendomsfaglige medarbejdere, der arbejder på bestemte typer af institutioner, behovet for at få en præcis definition af opgaver og få fastlagt serviceniveauer inden opgaverne overdrages, børneattester på medarbejderne, mv.

Alle disse forhold vil blive håndteret i implementeringsfasen. Der er afsat 15 måneder til implementering og der vil her ske en omfattende inddragelse af forvaltningerne, medarbejderne, MED-udvalg og brugere i denne periode, jf. bilag 2.

Organisationerne påpeger i høringssvaret, at såfremt Økonomiudvalget vedtager en principbeslutning om at gå videre med planerne, bør Økonomiudvalget efter organisationernes opfattelse pålægge kredsen af administrerende direktører med inddragelse af KEjd at være styregruppe for projektet. 

Økonomiforvaltningen bemærker, at Økonomikredsen har været styregruppe for beslutningsoplægget til Økonomiudvalget og Borgerrepræsentationen. Til implementeringsarbejdet foreslås det, at kredsen af administrerende direktører varetager styregrupperollen. Implementeringsforslaget er beskrevet yderligere i bilag 2. 

Risikoanalyse
Af indstillingen til Økonomiudvalget den 10. juni 2014 (2014- 0099051) fremgår det, at KEjd i samarbejde med forvaltningerne vil udarbejde en samlet risikoanalyse for implementeringsprojektet. KEjd har sammen med følgegruppen for projektet drøftet relevante risici og forslag til håndtering. Yderligere har der været dialog med Koncernservice vedrørende erfaringer fra etableringen af Samlig Af Administrative Opgave (SAO), samt tilrettelæggelsen af projektet omkring indkøb af nyt ERP-system.

Risikoanalysen er primært rettet mod selve implementeringsfasen, og ikke selve driftsfasen. Implementeringsfasen er tilrettelagt, så der i selve denne proces arbejdes med risikominimering frem mod idriftsættelse.

Risikoanalysen er vedlagt i bilag 4.

Model for håndtering af tilkøbsydelser og indvendigt vedligehold
Af indstillingen til Økonomiudvalget den 10. juni 2014 (2014- 0099051) fremgår det ligeledes, at KEjd i samarbejde med forvaltningerne vil udarbejde et oplæg til en model for håndtering af tilkøbsydelser og indvendigt vedligehold.

På følgegruppemødet den 12. juni 2014 deltog alle forvaltningernes repræsentanter, og processen for udarbejdelse af en model for håndtering af tilkøbsydelser og indvendigt vedligehold blev drøftet. Det blev aftalt, at både andelen af tilkøbsydelser og budgettet til indvendigt vedligehold fastlægges som led i implementeringsfasen, hvor serviceudvalgene skal inddrages. Derfor er beskrivelse af modellen ikke vedlagt denne indstilling. I bilag 3 beskrives den besluttede proces for udarbejdelse af modellen.
 
Modellen herunder økonomi skal senest være fastlagt med udgangen af april 2015, således at forslaget kan indarbejdes i budgetforslaget for budget 2016.