Funktionsprogrammer og maksimalpriser for dagtilbud og almenskoler

Indstilling

Økonomiforvaltningen indstiller, at Økonomiudvalget oversender sagen til Borgerrepræsentationen med følgende erklæring:

Økonomiudvalget forudsætter, at eventuelle merudgifter, som følge af sagen, afholdes inden for Børne- og Ungdomsudvalgets budgetramme.

Problemstilling

Børne- og Ungdomsudvalget (BUU) har i løbet af de seneste år taget beslutninger med betydning for funktionsprogrammerne. Eksempelvis har BUU besluttet, at der fremover så vidt muligt planlægges nye institutionsenheder på mellem 5 og 7 grupper, og det skal derfor fremgå af funktionsprogrammet, hvordan det konkret håndteres i et byggeri med flere institutionsenheder. BUU har også besluttet at opføre basis- og udskolingsskoler i Valby og på Nørrebro, og dertil har der manglet funktionsprogrammer til at angive, hvordan funktioner fordeles mellem basis- og udskolingsafdelingerne. Det har desuden været nødvendigt at opdatere gældende funktionsprogrammer for almenskoler og dagtilbud som følge af myndighedskrav.

I forbindelse med de nødvendige opdateringer har Børne- og Ungdomsforvaltningen (BUF) også revideret funktionsprogrammerne i henhold til myndighedsanbefalinger samt den pædagogiske udvikling og løbende erfaringsopsamling. Alle ændringerne er blevet kvalificeret i BUF, Københavns Ejendomme (KEID) og Byggeri København (ByK) samt af relevante fagpersoner og konsulenter i BUF’s områder.

Funktionsprogrammerne fastsætter BUF’s krav til funktioner i skoler og dagtilbud. De skal hjælpe rådgivere og entreprenører med at sikre, at kvalitet og funktionalitet i daginstitutions- og skolebyggerier lever op til de krav, som Københavns Kommune stiller. Funktionsprogrammerne skal desuden hjælpe rådgivere med at forstå, hvordan Københavns Kommunes pædagogiske og faglige principper kan udfoldes i disponeringen af en daginstitution eller skole. Det er BUF, som bestiller opførelsen af nye skoler og daginstitutioner i ByK, når der er afsat midler i budgetforhandlinger, og det er derfor BUU, der skal tages stilling til funktionsprogrammerne.

Indholdet i funktionsprogrammerne er baseret på lovgrundlaget for folkeskolen og dagtilbud, politiske beslutninger, pædagogisk faglighed, eksisterende viden samt undersøgelser og evalueringer ifm. daginstitutions- og skolebyggerier.

Der er tilføjet elementer i funktionsprogrammerne af fordyrende karakter, og ByK har derfor fået revideret de eksisterende maksimalpriser. Maksimalpriser er Københavns Kommunes maksimale ramme for anlægsøkonomien til forskellige typer af byggerier, som tager afsæt i funktionsprogrammerne.

Løsning

Nedenfor gennemgås ændringer i funktionsprogrammerne. I bilag 1 og 2 findes de opdaterede funktionsprogrammer for hhv. almenskoler og dagtilbud. De økonomiske konsekvenser er beskrevet i særskilt økonomiafsnit.

Enkelte af ændringerne er direkte affødt af ændrede myndighedskrav og politiske beslutninger, mens de øvrige ændringer er foretaget for at understøtte en velfungerende pædagogisk praksis på skoler og i daginstitutioner i henhold til gældende lovgivning på områderne.

Funktionsprogram for almenskoler

I funktionsprogrammet for skoler er der foretaget ændringer, som er fordyrende. I bilag 3 findes en oversigt over alle de fordyrende ændringer inkl. økonomiske konsekvenser. Antal kvadratmeter er steget med 20 kvadratmeter pr. spor. Nedenfor gennemgås nogle eksempler inden for forskellige typer af ændringer:

• Myndighedskrav: I aftalepapir mellem Kultur- og Fritidsforvaltningen (KFF) og kommunale skoler, som blev godkendt i BUU i november 2020, fremgår det, at alle lokaler på kommunale skoler som udgangspunkt skal kunne stilles til rådighed for folkeoplysende foreninger, jf. krav i folkeoplysningsloven. Som udmøntning af kravet etableres derfor automatisk dørkontrol i hele bygninger og ikke kun til udvalgte lokaler.
• Myndighedsanbefaling: I funktionsprogrammet for skoler er antallet af toiletter opjusteret fra 1,5 toilet pr. klasse til 3 toiletter pr. indskolingsklasse og 2 pr. klasse på øvrige klassetrin, så det følger Sundhedsstyrelsens anbefalinger fra 2013. Indtil nu har BUF vurderet, at behovet for toiletter kunne imødekommes ved især korrekt placering, men øget fokus på hygiejne betyder, at funktionsprogrammet nu følger anbefalingerne.
• Erfaringsopsamling fra skoler: Der er tilføjet behov for at have automatisk indvendig solafskærmning med nøglestyring fremfor manuelle styringer, som ofte går i stykker.

Der er også sket ændringer på baggrund af opsamling af skolernes erfaringer, som ikke øger maksimalpriserne på skolebyggerier:

• Faglokalerne er beskrevet tydeligere i forhold til indretning, så de bedre kan understøtte fagenes lovbekendtgørelser. Eksempelvis er der i madkundskab lagt mere vægt på indretning med mulighed for at arbejde med teori og viden.
• Der er omfordelt kvadratmeter for personale- og mødefaciliteter, som giver bedre mulighed for at have lokaler til forberedelse. Receptionen er gjort mindre, og det gælder også konferencerum, idet større møder kan afholdes i eksempelvis auditoriet.
• Spiseområdet til madskoler er beskrevet, så indretningen i højere grad understøtter gruppearbejde, møder og samlinger.
• Der er tilføjet mulighed for at opdele KKFO-baser i mindre enheder, når der bygges større skoler over 4 spor, men arealet er uændret.
• Udearealerne er beskrevet tydeligere i forhold til de forskellige behov i indskoling, mellemtrin og udskoling samt ifm. udeundervisning.

Funktionsprogram for basis- og udskolingsskoler

Flere nye skoler er ved at blive opført som basis- og overbygningsafdelinger pba. beslutninger i BUU og BR. I den forbindelse har der været behov for tydelig opdeling af funktioner mellem afdelingerne, og BUF har derfor udarbejdet funktionsprogrammer for basis- og udskolingsskoler, som fremgår af bilag 4 og 5. Basis- og udskolingsskoler stiller ikke andre funktionskrav, men det er som udgangspunkt dyrere at opføre pga. forøget arealbehov (se mere i økonomiafsnit).

BUF-krav til funktionsprogram for skoleidrætshaller

Hvis det i forbindelse med skolebyggerier besluttes, at der skal opføres en idrætshal, erstattes afsnit om idrætssale og omklædning på skolen med KFF’s funktionsprogram for skoleidrætshaller. BUF stiller i den forbindelse alle de krav, der er til de beskrevne idrætssale i funktionsprogram for skoler. På baggrund af erfaringer fra skoler er der i funktionsprogram for skoleidrætshaller tilføjet et krav om hejsevægge af en anden kvalitet end de nuværende hejsevægge, så hallen kan opdeles akustisk og visuelt til mindre idrætssale. Hejsevægge er nødvendige for, at der kan undervises forskellige klasser uforstyrret i separate dele af hallen.

Funktionsprogram for dagtilbud

På dagtilbudsområdet er der ligeledes fordyrende ændringer. Den fulde oversigt over fordyrende ændringer for en dagtilbudsgruppe er beskrevet i bilag 6 inkl. økonomiske konsekvenser. Antal kvadratmeter er steget med 11 kvadratmeter pr. gruppe. Nedenfor gennemgås eksempler på ændringer:

• Tidligere politiske beslutninger: Opdeling af institutionsbyggerier i flere enheder på 5-7 grupper er beskrevet (se særskilt afsnit nedenfor).
• Myndighedskrav: Køkkener er tidligere blevet etableret som husholdningskøkkener, men fremover er det nødvendigt at etablere produktionskøkkener, for at have de nødvendige rammer for stor produktion af mad. Det udløser hygiejnekrav, der ikke tidligere har været gældende.
• Myndighedsanbefalinger: Sundhedsstyrelsens hygiejneanbefalinger fra 2019 har medført ændringer. Fremover vil der blive etableret drikkevandsposter på hver etage, for at imødekomme behovet for tapning af drikkevand. Derudover er anbefalinger ift. håndvask skærpet ved ankomst og afgang fra institution, for at bryde smitte mellem hjem og institution, og det nye funktionsprogram har derfor flyttet vaskerende fra puslerum til garderobeområdet, hvilket kræver ekstra installationer.
• Erfaringsopsamling fra dagtilbud: Det skal være muligt at pusle børnene på udetoiletterne, så personalet ikke skal forlade legepladsen.

I funktionsprogrammet for dagtilbud er der foretaget enkelte ændringer på baggrund af erfaringsopsamling, som ikke er fordyrende. Nærdepoternes optimale placering er beskrevet tydeligere, så de ikke optager plads på bekostning af pladsen i grupperum, og vaskeriet og rengøringsrummet er beskrevet tydeligere, for at sikre bedst mulige arbejdsstillinger og mulighed for opbevaringsplads.

Kravene til indretning og funktioner på udearealer på tag og i terræn er som udgangspunkt ens, og det er beskrevet tydeligt i både gældende funktionsprogram og funktionsprogrammet for 2022. Det er ligeledes beskrevet, at legearealer ikke må placeres på tagflader og terrasser, hvis andet er muligt.

Opdeling af institutionsbyggerier i flere enheder på 5-7 grupper

BUU besluttede den 11. august 2021, at der fremover så vidt muligt planlægges nye institutionsenheder på mellem 5 og 7 grupper. Det betyder, at der i fremtiden kan være behov for at etablere flere enheder på samme matrikel og i samme byggeri. Pejlemærker for skole- og daginstitutionsgrunde, som blev vedtaget af BUU 10. marts 2021, er opdateret på baggrund af beslutningen (se bilag 7).  

I funktionsprogrammet er det nu angivet, at flere enheder under samme tag planlægges, opføres og indrettes som selvstændige enheder. Udgangspunktet er, at der ikke deles nogle funktioner på tværs af enheder. Det skyldes dels, at BUF ikke kender institutionernes organisering i selvejende/kommunale enheder før 8 måneder før ibrugtagning, dels at fælles funktioner forudsætter, at bygninger og arealer kan disponeres og indrettes, så alle enheder har nem adgang. Det vurderes at være vanskeligt med de nuværende byggegrunde i kommunen.

I særlige konkrete tilfælde kan BUF i forbindelse med bestillingen af byggeriet beslutte, at specifikke funktioner skal deles af flere daginstitutionsenheder. Funktionsprogrammet angiver i den forbindelse en række funktioner, der potentielt kan deles af flere institutionsenheder under bestemte kriterier: Produktionskøkken, vaskeri, rengøringsrum, tekniske anlæg og installationer, mindre indhegnede arealer til boldspil, bålplads, udekøkken samt skur til gårdmand.

Økonomi

På baggrund af de nye funktionsprogrammer for dagtilbud og almenskoler har ByK fået maksimalpriserne revideret.

Prisen for et skolespor er blevet revurderet, og maksimalprisen er steget med 2,9 mio. kr. fra 94,7 mio. kr.  til 97,6 mio. kr. pr. spor ved etablering af en 3-sporet skole, jf. bilag 3.

Maksimalpriserne for en basisskole og en udskolingsskole er pr. spor hhv. 65,1 mio. kr. og 40,1 mio. kr. ved etablering af fem spor. Samlet set koster et fuldt basis- og udskolingsspor dermed 105,2 mio. kroner. Opførelsen af basis- og udskolingsspor er således dyrere end et spor med 0.-9. klasse, hvilket skyldes dublering af funktioner og deraf forøget arealbehov til særligt faglokaler, produktionskøkken, administration og personalefaciliteter. Den igangværende etablering af to basis-og udskolingsskoler hhv. i Valby og på Nørrebro giver omvendt en besparelse i anlægsbehovet på ½-1 spor som følge af, at skolernes størrelse vil give bedre kapacitetsudnyttelse.

Maksimalprisen for en skoleidrætshal er steget med 2 mio. kr. grundet ændringer i funktionsprogram for skoleidrætshaller med tilføjelse af hejsevægge og heraf afledt etablering af flugtveje.

Maksimalprisen for en dagtilbudsgruppe er steget med 0,8 mio. kr. fra 5 mio. kr. ved 9 grupper til 5,8 mio. kr. ved 6 grupper. I det tidligere funktionsprogram lå en 9 gruppers institution til grund for beregningen af maksimalprisen på 5 mio. kroner. Som følge af beslutningen om nye enheder på 5-7 grupper har det nye funktionsprogram taget udgangspunkt i en størrelse på 6 grupper. Der er en række funktioner, som ikke øges 1:1 i takt med antallet af grupper, fx kontor, elevator og handicaptoilet. Den mindre gruppestørrelse betyder, at udgifterne til disse funktioner spredes ud på færre grupper, hvilket forklarer 0,3 mio. kr. af den samlede stigning på 0,8 mio. kr. i maksimalprisen. Den nye maksimalpris for en dagtilbudsgruppe er steget med 0,1 mio. kr. som følge af øget budget til løst inventar, der tidligere ikke har været tilstrækkeligt. Den resterende stigning på 0,4 mio. kr. forklares med ændringer i funktionsprogrammet, jf. bilag 6.

Maksimalpriserne og ændringer fremgår af tabel 1:

Tabel 1. Maksimalpriser

*Ved 3 spor, **Ved 5 spor

I vedlagte bilag 8 er beregningerne uddybet.

Videre proces