Mødedato: 25.08.2015, kl. 15:30
Mødested: Rådhuset, Udvalgsværelse F på 2. sal
Udtalelse om fredningssag for Assistens Kirkegård
Se alle bilag
Til top
Natur- og Miljøklagenævnet har i 2014 afgjort, at Assistens Kirkegård skal fredes efter naturbeskyttelsesloven. Københavns Kommune skal udtale sig til Fredningsnævnet om Danmarks Naturfredningsforenings fredningsforslag, inden Fredningsnævnet fastlægger indholdet af fredningen.
Indstilling og beslutning
Økonomiforvaltningen indstiller over for Økonomiudvalget,
1. at det godkendes, at udtalelse om fredning af Assistens Kirkegård fremsendes til Fredningsnævnet, jf. bilag 1, med tilhørende baggrundsmateriale, jf. bilag 2.
1. at det godkendes, at udtalelse om fredning af Assistens Kirkegård fremsendes til Fredningsnævnet, jf. bilag 1, med tilhørende baggrundsmateriale, jf. bilag 2.
Problemstilling
Danmarks Naturfredningsforening (DN) rejste i 2010 fredningssag for den kommunale Assistens Kirkegård. Kommunen kunne ikke støtte en fredning. I 2012 afviste Fredningsnævnet for København at frede kirkegården. Dette blev påklaget, og Natur- og Miljøklagenævnet omgjorde afgørelsen i 2014, således at området skal fredes ved en ny afgørelse i Fredningsnævnet. DN har siden udarbejdet flere forslag til en fredning. Københavns Kommune har den 17. juni 2015 modtaget en endelig version (jf. bilag 3), som kommunen skal udtale sig om til Fredningsnævnet inden 28. august 2015.
Med kommunens bemærkninger tilstræbes det at give Fredningsnævnet et bedre beslutningsgrundlag, således at en fredning ikke bliver en hindring for kirkegårdens drift som begravelsesplads, for borgernes rekreative brug af området som hidtil og for gennemførelsen af kommunale planer. DNs forslag indebærer forhold, som vurderes som uhensigtsmæssige, bl.a. at kapaciteten på kirkegården begrænses, at den i dag tilladte cykling på to stier på kirkegården forbydes, og at den planlagte skybrudssikring på kirkegården umuliggøres.
Med kommunens bemærkninger tilstræbes det at give Fredningsnævnet et bedre beslutningsgrundlag, således at en fredning ikke bliver en hindring for kirkegårdens drift som begravelsesplads, for borgernes rekreative brug af området som hidtil og for gennemførelsen af kommunale planer. DNs forslag indebærer forhold, som vurderes som uhensigtsmæssige, bl.a. at kapaciteten på kirkegården begrænses, at den i dag tilladte cykling på to stier på kirkegården forbydes, og at den planlagte skybrudssikring på kirkegården umuliggøres.
Løsning
DN har efter Natur- og Miljøklagenævnets afgørelse af, at Assistens Kirkegård skal fredes efter naturbeskyttelsesloven, udarbejdet forslag til en fredning. Kommunen modtog et forslag i efteråret 2014. Men da Fredningsnævnet holdt møde om fredningssagen den 6. maj 2015, viste det sig, at DN havde ændret sit forslag på flere væsentlige punkter. Der opstod også tvivl om afgrænsningen af det område, der foreslås fredet.
Københavns Kommune har som nævnt den 17. juni 2015 modtaget en endelig version (jf. bilag 3) af DNs forslag til fredning. Kommunen og andre parter i sagen skal udtale sig om det foreliggende forslag til Fredningsnævnet inden 28. august 2015, hvorefter Fredningsnævnet vil behandle sagen og formulere fredningen i sin afgørelse.
Med kommunens bemærkninger tilstræbes det generelt at informere Fredningsnævnet om væsentlige kommunale hensyn. Det er målet, at en fredning ikke i alt for høj grad bliver en hindring for kirkegårdens drift som begravelsesplads, og at konflikter på grund af modstrid mellem forskellige love og bestemmelser så vidt muligt undgås. Samtidig søges det sikret, at borgernes rekreative brug af området så vidt muligt kan fortsætte som hidtil, og at kommunale planer for bl.a. skybrudssikring kan gennemføres som forudsat ved Borgerrepræsentationens vedtagelse heraf.
Teknik- og Miljøforvaltningen forestår driften af kirkegården og har derfor været inddraget i vurderingen af fredningsforslaget og dets konsekvenser. Den øverste myndighed for kirkegårde og deres regulering er Kirkeministeriet, som også vil udtale sig i sagen for så vidt angår de forhold, der falder under ministeriets kompetence. Københavns Kommune og ministeriet har hidtil i sagens forløb været enige i disse spørgsmål, og kommunen har været i fornyet kontakt med ministeriet i forbindelse med det endelige fredningsforslag. Der vurderes at være god overensstemmelse mellem ministeriets og de kommunale forvaltningers vurdering af fredningsforslaget og ønskerne til ændringer heraf inden en endelig afgørelse i Fredningsnævnet.
Det foreslås, at kommunen med sin udtalelse til Fredningsnævnet både peger på overordnede forhold i fredningen, som ønskes ændret og forenklet, og på konkrete ændringer i forhold til formuleringen af de enkelte bestemmelser i fredningen, som kan skabe større klarhed og sikre, at kommunen fortsat er i stand til at varetage alle de hensyn, der er relevante på Assistens Kirkegård. En uddybelse af forhold vedr. skybrudsproblemer og løsning heraf, som er af mere teknisk karakter, foreslås samlet i et bilag til udtalelsen.
Forhold vedrørende kirkegårdsdrift
Natur- og Miljøklagenævnet gjorde i sin afgørelse af, at Assistens Kirkegård skal fredes efter naturbeskyttelsesloven, en undtagelse for så vidt angår lokalkirkegården, dvs. den del der jf. kirkegårdsvedtægten generelt er tilgængelig for begravelser indtil udløb i 2150. Denne del skulle således ikke fredes, så længe den var i brug som begravelsesplads. Dermed anerkendte klagenævnet, at kirkegårde er undergivet en lang række regler i særlig lovgivning herom, som pålægger kirkegårdsmyndigheden pligter, der kan være i modstrid med en fredning, hvorved der vil opstå en uheldig konflikt mellem forskellige myndighedskompetencer og forpligtelser.
Denne undtagelse er ikke fulgt af DN i det nu foreliggende fredningsforslag, der tværtimod specificerer områdets udformning på en måde, som vurderes at kunne reducere dets kapacitet. Dette må kommunen som ansvarlig for begravelsesvæsenet modsætte sig, da det er et væsentlig indgreb i kirkegårdsdriften. Det kan blive en hindring for at opfylde kirkegårdsmyndighedens lovbundne forpligtelse til at sikre tilstrækkeligt begravelsesareal i hele den periode, området fungerer som begravelsesplads. Assistens Kirkegård er den mest centralt beliggende af de kommunale kirkegårde, og mange københavnere og andre borgere med særlig tilknytning hertil (bl.a. særlige kirkesamfund) efterspørger denne begravelsesmulighed.
Det bør være muligt for kirkegårdsmyndigheden at tilpasse og om fornødent udvide lokalkirkegårdens aktive begravelsesareal, da den nuværende afgrænsning (der med fredningsforslaget "fastfryses") er foretaget i slutningen af 1980'erne, dvs. på et tidspunkt, hvor befolkningsudviklingen og dermed behovsudviklingen i København var meget anderledes end i dag.
I 1989 vedtog Borgerrepræsentationen en Dispositionsplan 2020, som delte området op i forskellige dele, som alle er i brug som kirkegård, men på forskellige vilkår og med forskellig tidshorisont. Denne plan ligger også til grund for den gældende (og af Kirkeministeriet godkendte) vedtægt for kirkegården. Da der var tale om et politisk vedtaget dokument, har kompetencen til at ændre det f.eks. på grund af øget behov for begravelseskapacitet hidtil ligget hos Borgerrepræsentationen. Det vil være uhensigtsmæssigt at miste denne kompetence, ved at opdeling og vilkår for delområderne lægges ufravigeligt fast i fredningen.
Kirkegårdsdriften er imidlertid ikke begrænset til lokalkirkegården, også de øvrige områder fungerer som begravelsesplads, hvor der sker nye begravelser og/eller skal opretholdes gravminder, der er fundet så værdifulde, at de skal bibeholdes efter deres fredningsperiodes udløb. Derfor er det vigtigt, at alle forhold knyttet til selve kirkegårdsdriften kan reguleres af kirkegårdsmyndigheden uden konflikt med fredningsbestemmelserne. Kommunens udtalelse sigter her at tydeliggøre, hvad kirkegårdsdrift indebærer, således at der ikke siden opstår problemer på grund af forskellig tolkning af fredningens indhold og betydning for driften.
Offentlighedens adgang
DNs forslag indebærer, at offentlighedens adgang til at færdes på kirkegården skal indskrænkes, idet den i dag tilladte cykling på to stier på kirkegården skal forbydes. Det er almindeligt at tillade cykling på kirkegårde i København, hvor det også på kommunens øvrige kirkegårde er tilladt at krydse kirkegården på cykel på udvalgte, dertil egnede stier. På Assistens Kirkegård har dette fungeret uden nævneværdige problemer siden 1997. Adgangen til at cykle var et lokalt ønske i bydelen. Kommunen har med skiltning tydeliggjort, at cykling skal ske under hensyn til kirkegårdens øvrige brugere.
For kommunen er det væsentligt at opretholde kompetencen til selv at regulere, hvor der må cykles. De to udpegede stier tilbyder både en genvej i bydelen og et grønt og roligt alternativ til cykling på vejene. Dette har fungeret i mange år og må ses som en del af Assistens Kirkegård særpræg. Det må endvidere vurderes som noget nær umuligt at bringe en aktivitet, der har været tilladt i så mange år, til ophør igen. Der vil således være tale om at ulovliggøre cykling uden reelt at kunne begrænse den. Dette vurderes som meget uhensigtsmæssigt, også i forhold til respekten for reglerne for færdsel på de øvrige stier.
Skybrudsplanlægning
Som fredningsforslaget er formuleret vil kommunen være afskåret fra at etablere skybrudssikring på kirkegården, således som det ellers er forudsat i kommunens planlægning. Fredningen forbyder alle anlæg til imødegåelse af oversvømmelser.
Københavns Kommune har som nævnt den 17. juni 2015 modtaget en endelig version (jf. bilag 3) af DNs forslag til fredning. Kommunen og andre parter i sagen skal udtale sig om det foreliggende forslag til Fredningsnævnet inden 28. august 2015, hvorefter Fredningsnævnet vil behandle sagen og formulere fredningen i sin afgørelse.
Med kommunens bemærkninger tilstræbes det generelt at informere Fredningsnævnet om væsentlige kommunale hensyn. Det er målet, at en fredning ikke i alt for høj grad bliver en hindring for kirkegårdens drift som begravelsesplads, og at konflikter på grund af modstrid mellem forskellige love og bestemmelser så vidt muligt undgås. Samtidig søges det sikret, at borgernes rekreative brug af området så vidt muligt kan fortsætte som hidtil, og at kommunale planer for bl.a. skybrudssikring kan gennemføres som forudsat ved Borgerrepræsentationens vedtagelse heraf.
Teknik- og Miljøforvaltningen forestår driften af kirkegården og har derfor været inddraget i vurderingen af fredningsforslaget og dets konsekvenser. Den øverste myndighed for kirkegårde og deres regulering er Kirkeministeriet, som også vil udtale sig i sagen for så vidt angår de forhold, der falder under ministeriets kompetence. Københavns Kommune og ministeriet har hidtil i sagens forløb været enige i disse spørgsmål, og kommunen har været i fornyet kontakt med ministeriet i forbindelse med det endelige fredningsforslag. Der vurderes at være god overensstemmelse mellem ministeriets og de kommunale forvaltningers vurdering af fredningsforslaget og ønskerne til ændringer heraf inden en endelig afgørelse i Fredningsnævnet.
Det foreslås, at kommunen med sin udtalelse til Fredningsnævnet både peger på overordnede forhold i fredningen, som ønskes ændret og forenklet, og på konkrete ændringer i forhold til formuleringen af de enkelte bestemmelser i fredningen, som kan skabe større klarhed og sikre, at kommunen fortsat er i stand til at varetage alle de hensyn, der er relevante på Assistens Kirkegård. En uddybelse af forhold vedr. skybrudsproblemer og løsning heraf, som er af mere teknisk karakter, foreslås samlet i et bilag til udtalelsen.
Forhold vedrørende kirkegårdsdrift
Natur- og Miljøklagenævnet gjorde i sin afgørelse af, at Assistens Kirkegård skal fredes efter naturbeskyttelsesloven, en undtagelse for så vidt angår lokalkirkegården, dvs. den del der jf. kirkegårdsvedtægten generelt er tilgængelig for begravelser indtil udløb i 2150. Denne del skulle således ikke fredes, så længe den var i brug som begravelsesplads. Dermed anerkendte klagenævnet, at kirkegårde er undergivet en lang række regler i særlig lovgivning herom, som pålægger kirkegårdsmyndigheden pligter, der kan være i modstrid med en fredning, hvorved der vil opstå en uheldig konflikt mellem forskellige myndighedskompetencer og forpligtelser.
Denne undtagelse er ikke fulgt af DN i det nu foreliggende fredningsforslag, der tværtimod specificerer områdets udformning på en måde, som vurderes at kunne reducere dets kapacitet. Dette må kommunen som ansvarlig for begravelsesvæsenet modsætte sig, da det er et væsentlig indgreb i kirkegårdsdriften. Det kan blive en hindring for at opfylde kirkegårdsmyndighedens lovbundne forpligtelse til at sikre tilstrækkeligt begravelsesareal i hele den periode, området fungerer som begravelsesplads. Assistens Kirkegård er den mest centralt beliggende af de kommunale kirkegårde, og mange københavnere og andre borgere med særlig tilknytning hertil (bl.a. særlige kirkesamfund) efterspørger denne begravelsesmulighed.
Det bør være muligt for kirkegårdsmyndigheden at tilpasse og om fornødent udvide lokalkirkegårdens aktive begravelsesareal, da den nuværende afgrænsning (der med fredningsforslaget "fastfryses") er foretaget i slutningen af 1980'erne, dvs. på et tidspunkt, hvor befolkningsudviklingen og dermed behovsudviklingen i København var meget anderledes end i dag.
I 1989 vedtog Borgerrepræsentationen en Dispositionsplan 2020, som delte området op i forskellige dele, som alle er i brug som kirkegård, men på forskellige vilkår og med forskellig tidshorisont. Denne plan ligger også til grund for den gældende (og af Kirkeministeriet godkendte) vedtægt for kirkegården. Da der var tale om et politisk vedtaget dokument, har kompetencen til at ændre det f.eks. på grund af øget behov for begravelseskapacitet hidtil ligget hos Borgerrepræsentationen. Det vil være uhensigtsmæssigt at miste denne kompetence, ved at opdeling og vilkår for delområderne lægges ufravigeligt fast i fredningen.
Kirkegårdsdriften er imidlertid ikke begrænset til lokalkirkegården, også de øvrige områder fungerer som begravelsesplads, hvor der sker nye begravelser og/eller skal opretholdes gravminder, der er fundet så værdifulde, at de skal bibeholdes efter deres fredningsperiodes udløb. Derfor er det vigtigt, at alle forhold knyttet til selve kirkegårdsdriften kan reguleres af kirkegårdsmyndigheden uden konflikt med fredningsbestemmelserne. Kommunens udtalelse sigter her at tydeliggøre, hvad kirkegårdsdrift indebærer, således at der ikke siden opstår problemer på grund af forskellig tolkning af fredningens indhold og betydning for driften.
Offentlighedens adgang
DNs forslag indebærer, at offentlighedens adgang til at færdes på kirkegården skal indskrænkes, idet den i dag tilladte cykling på to stier på kirkegården skal forbydes. Det er almindeligt at tillade cykling på kirkegårde i København, hvor det også på kommunens øvrige kirkegårde er tilladt at krydse kirkegården på cykel på udvalgte, dertil egnede stier. På Assistens Kirkegård har dette fungeret uden nævneværdige problemer siden 1997. Adgangen til at cykle var et lokalt ønske i bydelen. Kommunen har med skiltning tydeliggjort, at cykling skal ske under hensyn til kirkegårdens øvrige brugere.
For kommunen er det væsentligt at opretholde kompetencen til selv at regulere, hvor der må cykles. De to udpegede stier tilbyder både en genvej i bydelen og et grønt og roligt alternativ til cykling på vejene. Dette har fungeret i mange år og må ses som en del af Assistens Kirkegård særpræg. Det må endvidere vurderes som noget nær umuligt at bringe en aktivitet, der har været tilladt i så mange år, til ophør igen. Der vil således være tale om at ulovliggøre cykling uden reelt at kunne begrænse den. Dette vurderes som meget uhensigtsmæssigt, også i forhold til respekten for reglerne for færdsel på de øvrige stier.
Skybrudsplanlægning
Som fredningsforslaget er formuleret vil kommunen være afskåret fra at etablere skybrudssikring på kirkegården, således som det ellers er forudsat i kommunens planlægning. Fredningen forbyder alle anlæg til imødegåelse af oversvømmelser.
Kommunens analyser i forbindelse med konkretisering af indsats imod virkningerne af skybrud viser, at der vil opstå oversvømmelser på Assistens Kirkegård samt i Sjællandsgadekvarteret og på Jagtvej. Det er nødvendigt at håndtere disse oversvømmelser ved en midlertidig tilbageholdelse af vand, frem for at der i stedet sker store samfundsmæssige skader ved ukontrollerede oversvømmelser af både bebyggelse, infrastruktur og arealer på kirkegården.
Kommunens planlægning inddrager især vejarealer til at lede og tilbageholde vandmængderne, men dette er ikke tilstrækkeligt. Der er ud over Hans Tavsens Park og Assistens Kirkegård ikke ubebyggede arealer omkring Sjællandsgade, Jagtvej og Assistens Kirkegård, hvor der kan tilbageholdes vand i så store mængder, som der ventes at blive behov for. Derfor er det væsentligt for kommunen, at det foreslåede forbud mod anlæg til skybrudshåndtering ændres, da det vil være overordentligt vanskeligt at pege på brugbare alternativer.
Øvrige forhold
Der foreslås i øvrigt en række præciseringer og ændringer af fredningens konkrete indhold og bestemmelser, som generelt har som mål at sikre så klare regler som muligt, da det er erfaringen, at brede formuleringer med stort spillerum for fortolkning leder til unødigt ressourceforbrug til dispensationssager mv. senere hen.
Økonomi
Sagen har ingen økonomiske konsekvenser. Fredningen udløser ikke erstatning.
Videre proces
Efter Økonomiudvalgets godkendelse sendes kommunens udtalelse til Fredningsnævnet for København. Fredningsnævnet vil herefter træffe afgørelse om fredningens indhold. Fredningsnævnets afgørelse kan påklages til Natur- og Miljøklagenævnet.
Mikkel Hemmingsen / Søren Tegen Pedersen
Beslutning
Dagsordenspunkt 4: Udtalelse om fredningssag for Assistens Kirkegård (2015-0164485)
Økonomiudvalgets beslutning i mødet den 25. august 2015
Indstillingen blev godkendt uden afstemning.
Enhedslisten fremsatte følgende protokolbemærkning:
”I fredningen skal de store naturværdier, der også er på kirkegården, sikres, således at hensynet til de landskabelige og botaniske værdier ikke underordnes en varetagelse af de kulturhistoriske og rekreative værdier.”