Valg mellem statsgaranti og selvbudgettering 2025

Indstilling

Økonomiforvaltningen indstiller, at Økonomiudvalget over for Borgerrepræsentationen anbefaler,

1. at Københavns Kommune vælger selvbudgettering for indkomstskat, tilskud og udligning i 2025.

Problemstilling

Kommunerne har ved budgetlægningen mulighed for at vælge mellem:

• At basere budgettet på kommunens eget skøn over udskrivningsgrundlaget og folketal og dertilhørende foreløbige tilskuds- og udligningsbeløb beregnet på disse forudsætninger (selvbudgettering)
• At basere budgettet på et statsgaranteret udskrivningsgrundlag og hertil knyttede statsgaranterede tilskuds- og udligningsbeløb (statsgaranti)

Vælger Borgerrepræsentationen at selvbudgettere i 2025, vil Københavns Kommune i 2028 få en efterregulering på baggrund af de faktisk realiserede indtægter i 2025. Vælger Borgerrepræsentationen statsgaranti, vil de statsgaranterede tilskuds- og udligningsbeløb svare til de anførte i Indenrigs- og Sundhedsministeriets tilskudsudmelding for budget 2025. Efterreguleringen af kommuner, der har valgt selvbudgettering, vil påvirke det kommunale balancetilskud, som fordeles mellem kommunerne på baggrund af folketal. Det vil sige, at en samlet positiv efterregulering af kommuner, der har valgt selvbudgettering i 2025, vil sænke samtlige kommuners balancetilskud i 2028.

Løsning

Økonomiforvaltningen har med udgangspunkt i Økonomiministeriets Økonomiske Redegørelse fra august 2024 og KL’s Skatte- og Tilskudsmodel fra september 2024 skønnet, at kommunens samlede gevinst ved valg af selvbudgettering i 2025 på nuværende tidspunkt vil udgøre 733 mio. kr. ved en uændret udskrivningsprocent på 23,6, jf. nedenstående tabel 1. Det bemærkes, at med budgetaftalen for 2025 sænkes udskrivningsprocenten i 2025 med 0,1 pct. point fra 23,6 til 23,5, hvilket isoleret set vil medføre nedjustering af den beregnede gevinst ved selvbudgettering med 8 mio. kr., jf. tabel 1.

 

Tabel 1: Skønnet provenu ved selvbudgettering i 2025, mio. kr.

Indkomsteffekt fra provenu af indkomstskat (ved udskrivningspct. på 23,6)	1.946
Tilskud- og udligningseffekt
- af højere indkomstskat i København	-1.550
- af højere udskrivningsgrundlag i hele landet	302
- af højere folketal i København	61
- af fastholdte beregningstekniske grundværdier	0
- af afvigelse på nettodrift og anlæg i hele landet	-3
- af lavere gennemsnitlig skat i hele landet	-23
I alt*	733
Effekt af sænkelse af udskrivningsprocent med 0,1	-8
Skønnet provenu ved udskrivningspct. på 23,5*	725

* I 2028 vil alle kommuner blive modregnet af gevinsten/tabet fra samtlige selvbudgetterende kommuner i 2025 i det kommunale balancetilskud. Økonomiforvaltningen har ikke taget højde for dette i provenuberegningen. 

Den beregnede gevinst er den største beregnede gevinst for Københavns Kommune ved selvbudgettering siden 2007, jf. tabel 3. Økonomiforvaltningen indstiller på den baggrund og på det foreliggende grundlag, som viser en betydelig økonomisk gevinst ved valg af selvbudgettering i forhold til valg af statsgaranti, at selvbudgettere i 2025.

Det er praksis fra tidligere år, at Københavns Kommune lægger det statsgaranterede niveau til grund for budgetlægningen i det givne år, selvom der vælges selvbudgettering. En eventuel gevinst hjemtages således i forbindelse med efterreguleringen tre år senere, når 2025 kan gøres endeligt op. Efterreguleringen i 2028 på baggrund af de faktiske forhold i 2025 vil tilsvarende tilgå kassen og den samlede gevinst vil indgå i opgørelsen af kommunens likviditetsoverskud til budgetforhandlingerne i 2028.

Følsomhedsberegning og risikobillede

Den skønnede gevinst ved selvbudgettering i forhold til statsgaranti er behæftet med usikkerhed, da det bygger på vurderinger af den økonomiske udvikling ikke alene for København, men for hele landet frem til udgangen af 2025. Dette baseret på den viden der er på nuværende tidspunkt. En anden udvikling i økonomien end forudsat ved selvbudgetteringen kan derfor have stor betydning for en evt. gevinst såvel som risikoen forbundet med at vælge selvbudgettering.

Økonomiministeriet fremlagde den 30. august 2024 Økonomisk Redegørelse August, hvor skønnene for BNP-væksten i 2025 er opjusteret sammenlignet med Økonomisk Redegørelse Maj 2024. Det gælder også skønnet for det kommunale udskrivningsgrundlag i 2025, der er opjusteret med 14,2 mia. kr. sammenlignet med Økonomisk Redegørelse Maj, jf. bilag 1. Ændringen fra Økonomisk Redegørelse Maj til Økonomisk Redegørelse August giver en positiv manko ved selvbudgetteringen for Københavns Kommune. Omtrent 40 pct. af den estimerede gevinst (302 mio. kr.) kan henføres til, at udskrivningsgrundlaget på landsplan pr. indbygger forbedres, hvilket giver København en gevinst via udligningen.

  

Tabel 2. Følsomhedsberegning - Effekt for København ved højere eller lavere vækstrate end forudsat i den estimerede gevinst ved selvbudgettering

Ændring i væksten ift. nuværende niveau	-2,5 pct	-1 pct	Nuværende skøn	+1 pct
Gevinst (mio. kr.)	0	440	733	1.026

Anm.: Tabellen viser Københavns gevinst ved ændringer i den forventede treårige vækstrate, som er lagt til grund for vurderingen af gevinsten ved valg af selvbudgettering baseret på den unikke vækstrate for hhv. København og hele landet

 

Såfremt vækstraten i udskrivningsgrundlaget er 2,5 procentpoint lavere end skønnet i Økonomisk Redegørelse fra august 2024 ændres gevinsten ved selvbudgettering til et tab. Der skal altså alt andet lige være tale om en væsentligt ændret økonomisk udvikling, før der ikke vil være tale om en gevinst ved selvbudgettering for København. Dette taler for valg af selvbudgettering. Følsomhedsberegningen uddybes yderligere i bilag 2.

Generelt set medfører det forhøjede skøn for udskrivningsgrundlaget i 2025 i Økonomisk Redegørelse August, at det for et antal kommuner vil være relevant at overveje selvbudgettering i budget 2025. Økonomiforvaltningen gør opmærksom på, at en forventet nedjustering af det kommunale balancetilskud i 2028 ikke kan opgøres endeligt, før der er klarhed om samtlige kommuners valg af budgetteringsgrundlag. Derfor er det ikke på nuværende tidspunkt muligt for Økonomiforvaltningen at estimere, hvordan eventuel efterregulering af 2025 i 2028 vil påvirke Københavns andel af balancetilskuddet i 2028.

 

Risikobilledet for verdensøkonomien

Den 30. august 2024 fremlagde Økonomiministeriet Økonomisk Redegørelse August. Dansk økonomi vurderes at stå på et robust fundament med gode muligheder for en moderat højkonjunktur i 2025. I takt med at inflationen er dæmpet, er husholdningernes købekraft steget og i kombination med lidt lavere renter, ventes det at sætte mere fart på både det private forbrug og på boligmarkedet. Samtidigt forventes eksportmulighederne styrket som følge af en tiltagende vækst i udlandet. Samlet set giver det en forventning om en bredere funderet fremgang på tværs af brancher.

 

I forlængelse heraf kan nævnes, at EU-kommissionen skønner en vækst på 1,4 pct. i 2025, mens IMF (International Monetary Fund) i juli 2024 har vurderet at aktiviteten i Euroområdet efter en periode med træg vækst og høj inflation vil vende, og at stigende reallønninger og lavere renter forventes at sætte sig i en BNP-vækst på 1,5 pct. i 2025.

 

Økonomiforvaltningen bemærker, at der altid vil være usikkerhed forbundet med forudsigelser om den fremtidig udvikling i dansk økonomi, og at der er en række forhold i et komplekst risikobillede for verdensøkonomien, som kan trække udviklingen i en mere negativ udvikling end forudsat.  Her kan fx fremhæves usikkerhed om gennemslaget af de aktuelt store lønstigninger på virksomhedernes salgspriser. Det er ikke givet, at virksomhederne kan absorbere øgede produktionsomkostninger og derfor enten må tilpasse produktionen eller priserne. I mange lande er ledigheden lav, og fremgang i beskæftigelsen er betinget af tilgang af international arbejdskraft. Øget pres på arbejdsmarkedet og potentielt større konkurrence om international arbejdskraft indebærer en risiko for et øget løn- og prispres, som kan lede til et mere negativt scenarie end fremskrivningen pba. KL’s Skatte- og Tilskudsmodel pr. september 2024 tilsiger.

 

Herudover bemærkes, at dansk økonomi i høj grad præges af udviklingen i udlandet, og at en række faktorer i udlandet kan påvirke udviklingen i en anden retning end forudsat. Det gælder bl.a. svag vækst i Tyskland, uklarhed om politisk betingede handelsrestriktioner i fx USA og Rusland samt udviklingen i international inflation og rentemarkeder. Desuden bidrager det forestående præsidentvalg i USA med betydelig usikkerhed, da valgets udfald må forventes at påvirke udviklingen i dansk økonomi. Endeligt bidrager en række sikkerhedspolitiske spændinger med usikkerhed for de kommende år. Det drejer sig bl.a. om den fortsatte krig i Ukraine, konflikten i Mellemøsten samt usikkerheden i det Røde Hav. Konflikter, som kan påvirke den globale forsyningssikkerhed, og derved trække udviklingen i en mere negativ retning end forventet.

 

Tidligere års valg ml. statsgaranti og selvbudgettering

I tabel 3 fremgår kommunens beregnede gevinst ved selvbudgettering i årene 2007-2024, hvis kommunen i året havde valgt selvbudgettering, herunder valg af statsgaranti eller selvbudgettering og evaluering af valget. 

 

Tabel 3: Gevinst ved selvbudgettering 2007-2024, mio. kr.

	Provenu ved selvbudgettering		Valg	Evaluering af valg
	Beregnet ved budgettering	Endeligt opgjort
2007	266	101	Selvbudgettering	Rigtigt
2008	-	-223	Selvbudgettering	Forkert
2009	-147	-1.150	Statsgaranti	Rigtigt
2010	335	282	Statsgaranti	Forkert
2011	390	30	Selvbudgettering	Rigtigt
2012	354	53	Statsgaranti	Forkert
2013	-27	-521	Statsgaranti	Rigtigt
2014	38	-521	Statsgaranti	Rigtigt
2015	-63	94	Statsgaranti	Forkert
2016	36	-12	Statsgaranti	Rigtigt
2017	371	349	Selvbudgettering	Rigtigt
2018	87	-123	Statsgaranti	Rigtigt
2019	-13	39	Statsgaranti	Forkert
2020	113	-355	Statsgaranti	Rigtigt
2021	174	1.678	Statsgaranti	Forkert
2022	-43	1.599	Statsgaranti	Forkert
2023	293	1.539*	Statsgaranti	Forkert
2024	670	1.699*	Selvbudgettering	Rigtigt

Anmærkning.: - angiver tab, mens + angiver gevinst ved selvbudgettering.

* angiver at 2023 og 2024 er foreløbige skøn. Gevinsten ved selvbudgettering i 2023 og 2024 er først endeligt opgjort i hhv. juli 2025 og juli 2026, men er her skønnet ved brug af Økonomisk Redegørelse august 2024.

Økonomi

Der er usikkerhed forbundet med selvbudgettering, og kommunen bærer den økonomiske risiko, hvis udviklingen bliver anderledes end forventet. En kommune, der vælger at selvbudgettere indtægterne fra indkomstskat, tilskud og udligning, fordi der på budgetteringstidspunktet er udsigt til en forventet gevinst ved dette, risikerer at kunne få en lavere indtægt end garanteret af staten, hvis de faktiske forhold i budgetåret ikke stemmer med det forudsatte.

Ved valg af selvbudgettering i 2025 vil Københavns Kommune budgettere provenu fra indkomstskat og dertilhørende udligningsbeløb baseret på et beregnet udskrivningsgrundlag i 2025 og hjemtage den del af den beregnede gevinst, som kan henføres hertil, jf. tabel 1. Ud fra en risikovurdering reserveres den hjemtagne gevinst i kassen indtil 2028 og kan først disponeres, når de faktiske forhold vedrørende 2025 er endeligt opgjort. Den del af den beregnede gevinst, som vedrører udviklingen på landsplan, indarbejdes tilsvarende som en forventet efterregulering i 2028 med modpost på kassen.

Da Københavns Kommunes forslag til budget 2025 er udarbejdet på baggrund af statsgarantien, vil en tiltrædelse af valget af selvbudgettering ikke have økonomiske konsekvenser for budgetlægningen i 2025.

Kommunens valg af budgetteringsgrundlag gælder automatisk også kirken. Da Kirken har lagt budget for 2025 pba. af et statsgaranteret udskrivningsgrundlag, hjemtages kirkeskatten svarende til valg af statsgaranti og kirken vil blive efterreguleret i 2028 på baggrund af de faktiske forhold.

Videre proces

På Økonomiudvalgets møde den 24. september 2024 vil Økonomiforvaltningen i det omfang det er muligt give en status på de større kommuners valg mellem statsgaranti og selvbudgettering i 2025. Valg af statsgaranti og selvbudgettering for 2025 behandles af Borgerrepræsentationen den 3. oktober 2024 samtidig med behandlingen af kommunens budget for 2025.