Udarbejdelse af åbningsbalance og overgang til omkostningsbaseret regnskab

Økonomiudvalget

 

DAGSORDEN

for ordinært møde tirsdag den 23. september 2003

 

 

 

J.nr.             ØU 300/2003

 

 

4.                   Udarbejdelse af åbningsbalance og overgang til omkostningsbaseret regnskab

 

 

INDSTILLING

Økonomiforvaltningen foreslår, at Økonomiudvalget tager til efterretning:

·        At Københavns Kommune udarbejder åbningsbalance pr. 1. januar 2004 og aflægger et omkostningsbaseret regnskab for 2004

·        At det sker i alle forvaltninger efter den regnskabspraksis, der besluttes i koordinationsgruppen med udgangspunkt i bilag 1

·        At ovenstående sker efter den i indstillingen beskrevne procedure og tidsplan

 

 

RESUME

I forlængelse af initiativer som frit valg og privates udfordringsret har Indenrigs- og Sundhedsministeriet besluttet, at amter og kommuner på linie med statslige institutioner mv. skal aflægge omkostningsbaserede regnskaber, og på sigt overgå til omkostningsbaserede budgetter og bevillinger. Kommunen skal fortsat anvende de nuværende bevillingsregler i det udgiftsbaserede system, og de nye regler om omkostningsbaserede regnskaber vil indgå som et supplement hertil.

Det betyder, at bygninger, biler, maskiner og andre fysiske aktiver i serviceydelsesproduktionen skal registreres i det kommunale økonomisystem og afskrives. Ambitionen er i højere grad at kunne opgøre de reelle omkostninger ved kommunens serviceydelser, hvilket vil betyde øget gennemsigtighed og et højere informationsniveau om anvendte ressourcer.

I et omkostningsbaseret regnskabssystem fordeles udgiften til eksempelvis en bil ud over bilens anvendelsestid, som f.eks. kan være 7 år. I det nuværende udgiftsbaserede regnskabssystem udgiftsføres hele udgiften i det regnskabsår, hvor bilen er købt.

Overgangen nødvendiggør etablering af en åbningsbalance (dvs. en status over samtlige kommunens aktiver og passiver) gældende fra 1.1.2004. Til det formål har Økonomiforvaltningen sammen med de øvrige forvaltninger fastlagt en projektorganisation og udarbejdet et udkast til en tids- og aktivitetsplan.

Regnskabspraksis for åbningsbalancen har udgangspunkt i erfaringerne fra et gennemført pilotprojekt i Sundheds- og Omsorgsforvaltningen og Bygge- og Teknikforvaltningen og justeres undervejs i det omfang det skønnes nødvendigt.

Tids- og aktivitetsplanen er fastlagt så den opfylder kravene fra Indenrigs- og Sundhedsministeriet. Herudover ventes Økonomiudvalgets mål i budgetforslag 2004 opfyldt, om at der ved udgangen af 2004 er gennemført omkostningsregistrering og – rapportering i hele kommunen.

 

Medio 2004 vil Økonomiforvaltningen fremlægge en detaljeret regnskabspraksis for Københavns Kommune og en åbningsbalance pr. 1. januar 2004.

 

SAGSBESKRIVELSE

Indenrigs- og Sundhedsministeriet har besluttet, at alle kommuner skal udarbejde et omkostningsregnskab pr. 1.januar 2004 og en åbningsbalance skal foreligge revideret senest 30. september 2004. Staten og amterne er i gang med en lignende proces. Der er tale om et skifte, hvor det offentlige gradvis bevæger sig fra det nuværende udgiftsbaserede princip til et omkostningsbaseret princip i lighed med private virksomheders regnskabsaflæggelse. Eksempelvis vil købet af en bil efter et udgiftsbaseret regnskabssystem bogføres i det regnskabsår, hvor bilen købes. Efter omkostningsprincipper vil bilens pris blive fordelt jævnt ud over dens levetid i form af omkostninger i regnskabet.

Som følge af skiftet skal alle kommunens fysiske aktiver, bygninger, grunde, maskiner m.m. registreres, værdisættes og medgå i regnskabet. Kriterierne for registreringen fastlægges som en samlet og ensartet regnskabspraksis for hele kommunen, som alle forvaltninger skal opfylde. På baggrund af registreringerne og en opgørelse af passivsiden udarbejdes en endelig åbningsbalance gældende pr. 1.januar 2004 medio 2004. Åbningsbalancen vil, udover hvad der er med i dag, omfatte en status over kommunes fysiske aktiver, en opgørelse over kommunens pensions- og ferieforpligtigelse.

I kommunens regnskab vil aktiverne herefter kunne afskrives i den takt de forbruges i serviceydelsesproduktionen og den enkelte institution får et overblik over årets samlede omkostninger, og kan udregne en pris for pasning af f.eks. et barn i deres børnehave.

Skiftet i regnskabspraksis sker ud fra et ønske om at kunne dokumentere, hvad det reelt koster at producere en given serviceydelse i kommunen, øge sammenligneligheden mellem offentlige og private leverandører og skabe et bedre grundlag for prioritering og effektivisering.

Da Københavns Kommunes bevillingssystem stadig er udgiftsbaseret, vil der fortsat skulle udarbejdes udgiftsbaserede regnskaber. Indtil også bevillingssystemet gøres omkostningsbaseret vil kommunens regnskaber være udvidet med en resultatopgørelse og føromtalte poster på balancen.

Økonomiforvaltningen ser en mulighed for i højere grad at understøtte kommunens vision om, at økonomistyringen skal være præget af gennemsigtighed og et højt informationsniveau, når budget og regnskab har udgangspunkt i omkostningsprincipper og ønsker at fremskynde processen i det omfang, det er muligt ved at inddrage budgetterne og bevillingerne.

Omkostningsbaserede regnskaber er ikke nyt i kommunen, Københavns Energi har siden 2001 aflagt et omkostningsbaseret regnskab efter cirka samme regnskabspraksis og mange selvejende institutioner aflægger i dag regnskaber efter omkostningsprincipper.

De nye regnskabsprincipper berører ikke regnskabsaflæggelsen for 2003.

 

Regnskabspraksis

Økonomiforvaltningen har i samarbejde med Sundheds- og Omsorgsforvaltning, Bygge- og Teknikforvaltningen og Revisionen gennemført et pilotforløb for henholdsvis 2 plejehjem og Brandvæsenet, hvor aktivsiden til åbningsbalancen er etableret.

På den baggrund er der udarbejdet en foreløbig regnskabspraksis for Københavns Kommunes registrering, værdisætning og afskrivning af aktiver. Hvis det skønnes nødvendig, kan der ske justeringer i regnskabspraksis. En mere detaljeret gennemgang af regnskabspraksis findes i bilag 1.

 

Procedure og tidsplan

Alle institutioner og områder i kommunen skal have optalt deres aktiver og registreret dem i kommunens økonomistyringssystem (KØR) og vil ske efter følgende tidsplan:

Tabel 1. Tidsplan for udrulningsprocessen

Juni 2003	Projektorganisation tilrettelægges
	Forvaltningernes udkast til projektbeskrivelsen foreligger
August	Endelig projektbeskrivelse og organisering fastlægges
August => ultimo september 2003	Metode til data indsamling udarbejdes
Oktober 2003	Data om fysiske aktiver indsamles Uddannelsesmodul 1: indtastning af aktiver
November 2003	Data færdigbearbejdes til indtastning
December 2003	Indtastning
Ultimo december 2003	Uddannelsesmodul 2: Vedligeholdelse af aktiver Åbningsbalance for kommunens samlede aktiver foreligger
Januar => Ultimo maj 2004	Passivsiden etableres
Juni 2004	Fuldstændig åbningsbalance klar med tilhørende regnskabspraksis og vejledninger.

 

1. fase omfatter en registrering af de fysiske aktiver i hele kommunen, og ventes afsluttet 1. januar 2004. Der knyttes en projektorganisation til opgaveløsningen, både centralt og lokalt i forvaltningerne. Desuden etableres et KØR-undervisningsforløb for det personale, der skal indtaste og vedligeholde aktiverne i KØR's anlægsmodul.

2. fase omfatter en etablering af passivsiden for hele kommunen, herunder hensættelser til tjenestemandspensioner og feriegodtgørelse samt kom­munens egenkapital og forpligtigelser. 2. fase ventes påbegyndt primo 2004 og afsluttet juni 2004. Sundheds- og Omsorgsforvaltningen og Bygge- og Teknikforvaltningen vil i samarbejde med Økonomiforvaltningen arbejde videre med henholdsvis de 2 plejehjem og Brandvæsenet og etablere passivsiden som pilotprojekter i efteråret 2003.

Baggrunden for denne opsplitning er hovedsagelig, at der er behov for en nærmere afklaring fra Sundheds- og Indenrigsministeriet om, hvordan passiv siden skal opgøres.

 

Oplysninger om projektets udrulning til hele kommunen kan læses i bilag 2.

Københavns Kommune er med den planlagte tidsplan på forkant, da Indenrigs- og Sundhedsministeriets krav er færdiggørelse af åbningsbalancen for 2004 senest pr. 1.9.2004.

Københavns Kommu ne er med det gennemførte pilotprojekt og nuværende forslag inde i en god projektproces. Strukturen med pilotprojekter til opbygning af erfaringer, giver Økonomiforvaltningen en mulighed for at være på forkant og præge egen og Indenrigs- og Sundhedsministeriets opfattelse af opgaven.

 

Organisation

Opgaveløsningen varetages af en projektorganisation, der sammensættes på følgende måde:

En central styregruppe med direktørerne fra de 7 forvaltninger.

En central referencegruppe med økonomidirektørerne og kontorcheferne fra de kontorer, hvor forvaltningsprojekterne er placeret.

En central koordinationsgruppe med 2 repræsentanter fra hver forvaltning samt en projektleder og KØR-repræsentant fra Økonomiforvaltningens 3. kontor. Projektlederen fra hver forvaltning er ansvarlig for, at den fastsatte regnskabspraksis anvendes i egen forvaltning og at der er samtidighed mellem forvaltningerne procesforløb.

Forvaltningsstyregrupper med relevante personer, der kan sikre de nødvendige ressourcer og opbakning af forvaltningsprojektet. For­valt­nings­styregruppen er implementeringsansvarlig for egen forvaltning, og ansvarlig for, at forvaltnings­projekterne følger koordinationsgruppens tidsplan og regnskabspraksis.

Forvaltningsprojekterne har til opga­ve at sikre en indsamling af data til registrering af fysiske aktiver fra alle områder i forvaltningen, herunder sikre at dataindsamlingen er med ud­gangs­punkt i de rammer, der er fastlagt i koordinationsgruppen.

Undervisningsgruppen består af repræsentanter fra pilotprojekterne, (Sundheds- og Omsorgsforvaltningen og Bygge- og Teknikforvaltningen) samt repræsentanter fra Økonomiforvaltningens 3. kontor. Gruppens opgave er at sikre uddannelse i brug af KØR-anlægsmodul samt tilpasning af vejledninger.

 

Forventninger til omkostningsbaseret budget- og regnskabssystem

Økonomiforvaltningen forventer, at et omkostningsbaseret budget- og regnskabssystem vil styrke øget gennemsigtighed i den økonomiske styring og skabe et bedre grundlag for prioritering i kommunen, specielt når budgetterne og bevillingerne gives med udgangspunkt i omkostningsniveauet. Forventningen er, at der på kort sigt i et vist omfang vil være en opfattelse af ekstraarbejde indtil budgetter og bevillinger kommer med, idet den nuværende regnskabsform fortsættes uændret med supplement af nye posteringer på bl.a. balancen.

Nedenstående punkter er eksempler på, hvad Økonomiforvaltningen forventer af et omkostningsbaseret regnskab:

 

·        Øget fokus på omkostninger

Et omkostningsbaseret budget- og regnskabssystem flytter fokus fra udgifter til omkostningerne ved serviceproduktionen. Det bliver mu­ligt at periodisere samtlige omkostninger[1] for en given serviceydelse og derved skabe øget gennemsigtighed. Øget fokus på omkost­ninger kan bidrage til yderligere effektivisering, idet det bliver muligt at analysere, hvordan forskellige aktiviteter trækker på kommunens ressourcer.

 

·        Højere økonomisk informationsniveau

Beslutningstagerne får et højere informationsniveau, idet det nu er muligt at sammenholde omkostningsniveauet for forskellige serviceydelser, idet der indregnes samtlige omkostninger mod hidtil kun visse udgifter afholdt i budgetåret. Når kommunen skal vurdere eksterne tilbud, er det samme regnskabsprincipper tilbudet har udgangspunkt i og dermed øges forudsætningerne for at vurdere hvilken løsning, der er mest fordelagtig.

 

·        Bedre styring af kommunens aktiver

En registrering af kommunens aktiver øger gennemsigtigheden af, hvilke aktiver der indgår i kommunens serviceproduktion. Aktiver, der ikke direkte bidrager hertil, kan nu identificeres og den fremtidige anvendelse revurderes. Institutionerne får øget incitament til at vedligeholde aktiver, idet en nyinvestering kan resultere i øgede kapitalomkostningerne.

Udarbejdelse af investeringskalkuler og anlæggelse af en abso lut og relativ investeringsbetragtning bliver relevant, og kan i højere grad bidrage til et lavere omkostningsniveau. Synliggørelse af omkostningsarten kan betyde et bedre grundlag for en prioritering mellem lønomkostninger og kapitalomkostninger, når nye investeringer foretages. Tilsvarende en prioritering mellem egenproduktion kontra ekstern produktion.

 

 

·        Bedre grundlag for priskalkulationer

Opgørelse af aktiver og en efterfølgende omkostningsfordeling og periodisering af omkostningerne i form af afskrivninger og kapitalomkostninger forventes at give et mere retvisende og dokumenteret grundlag for priskalku­lationer.

 

·        Langsigtede forpligtigelser

Et omkostningsbaseret budget- og regnskabssystem medfører, at alle kommunens forpligtigelser skal opgøres og registreres under balancens passiver. Kommunen får et overblik over omfanget af lang­sigtede forpligtigelser, for eksempel pensionsforpligtigelser, forsikringsordninger m.m. Det er på nuværende tidspunkt ikke fastlagt, hvad kommunens passiver præcist skal indeholde. Der afventes en udmelding fra Indenrigs- og Sundhedsministeriet efteråret 2003. 

 

·        Periodisering af store investeringsprojekter

Udgifterne til fremtidige investeringsprojekter vil efter omkostningsprincipper blive periodiseret over investeringens forventede levetid til de institutioner, der drager nytte af investeringen. Det enkelte års økonomiske belastning minimeres, men forlænges, i forhold til det udgiftsbaserede system, hvor regnskabet kun belastes de år, hvor udgifterne falder. Det kræver en stram investeringsstyring af længere­varende projekter og udfordringen er fortsat at have fokus på bevillingsoverholdelse for et anlægsprojekt og at kommunen ikke øger investeringsniveauet. Dette stiller også øgede krav til, at den løbende økonomirapportering har fokus på kommende års omkostninger, der reelt er disponeret.  

 

·        Likviditetsmæssig virkning

Det nuværende regnskabssystem har stor fokus på likviditetsstyring, idet en udgift er ensbetydende med et likviditetstræk. Omkostninger i form af afskrivninger har ikke nogen likviditetsmæssig virkning, men udfordringen er at bibeholde fokus på likviditetstræk og hvordan aktiverne finansieres og ikke kun fokuserer på omkostningerne.

 

ØKONOMI

Som udgangspunkt afholdes udgifterne til etablering af åbningsbalancen og den efterfølgende løbende vedligeholdelse inden for forvaltningernes administrative ramme. Omkostningerne til omstillingen til et omkostningsbaseret budget- og regnskabssystem ventes at indgå i DUT-forhandlingerne til budget 2004/2005.

 

MILJØVURDERING

Ingen konsekvenser.

 

ANDRE KONSEKVENSER

-

HØRING

Indstillingen har været i høring i fagudvalgene. De indkomne svar er vedlagt i bilag 3.

Blandt de indkomne svar er der en generelt positiv tilgang til det forestående arbejde vedrørende etableringen af en åbningsbalance, der indeholder fysiske aktiver, og til styringsmulighederne i et omkostningsbaseret budget- og regnskabssystem.

Uddannelses- og Ungdomsudvalget samt Sundheds- og Omsorgsudvalget påpeger i deres høringssvar, at det grundet den stramme tidsplan kan blive nødvendigt at fortage en prioritering af øvrige igangværende projekter.

Familie- og Arbejdsmarkedsforval tningen har – efter aftale med Økonomiforvaltningen – i deres indstilling til udvalget anført, at den endelige dato for indberetning af en åbningsbalance pr. 1. januar 2004 først vil ske ultimo februar 2004 for så vidt angår de selvejende institutioner. Baggrunden herfor er, at oplysninger fra de selvejende institutioner først ventes at foreligge ultimo januar 2003 i forbindelse med at institutionerne indsender deres regnskaber til forvaltningen.

Forvaltningerne forventer merarbejde dels til etablering af åbningsbalancen, dels til den efterfølgende løbende vedligeholdelse af anlægsmodulet. Det anføres, at hvis kommunen gives DUT-kompensation, forventes der derfor efterfølgende at ske en udvalgsfordeling af midlerne.

Økonomiforvaltningen vil sammen med Kommunernes Landsforening og Amtsrådsforeningen rejse krav overfor staten om kompensation i forbindelse med DUT-forhandlingerne til budget 2004/2005.

 

BILAG

Bilag 1: Pilotprojekt: Regnskabspraksis og åbningsbalance

Bilag 2: Projektbeskrivelse for Københavns Kommunes overgang til omkostningsbaserede budget- og regnskabssystem.

Bilag 3: Høringssvar fra fagudvalgene.

 

 

Erik Jacobsen

 

/ Bjarne Winge