Høringssvar til bekendtgørelser vedrørende procedureloven for kommunalreformen

Økonomiudvalget

DAGSORDEN

for ordinært møde tirsdag den 23. august 2005

J.nr. ØU 331/2005

6. Høringssvar til bekendtgørelser vedrørende procedureloven for kommunalreformen

INDSTILLING

at Økonomiudvalget godkender, at Økonomiforvaltningen fremsender de to vedlagte høringssvar til bekendtgørelser vedr. Procedureloven for kommunalreformen (bilag 1 og bilag 2) til hhv. Indenrigsministeriet og Finansministeriet.

RESUME

Indenrigsministeriet og Finansministeriet har sendt to bekendtgørelser i høring. Den ene omhandler udarbejdelse af aftaleudkast, værdia nsættelse og fordeling af aktiver og passiver i forbindelse med kommunalreformen, og den anden omhandler fordelingen af tjenestemandsforpligtelser i samme forbindelse.

Begge bekendtgørelser knytter sig til Procedureloven, der regulerer bodelingen – dvs. fordelingen af personale og "arv og gæld" – som følge af den overdragelse af opgaver, der følger af kommunalreformen.

Økonomiforvaltningen har i udarbejdelsen af høringssvarene fokuseret på, at Københavns Kommune ikke stilles ringere end landets øvrige fremtidige primærkommuner. De øvrige nye kommuner skal ikke i væsentligt omfang afgive opgaver i forbindelse med kommunalreformen, og det er således kun Bornholms, Frederiksbergs og Københavns kommuner, der i forbindelse med afgivelse af opgaver skal indgå i en bodeling, der involverer kommunens "arv og gæld".

Udgangspunktet for fordelingen af "arv og gæld" er ifølge Indenrigsministeriet en opgørelse af kommunens nettoformue (kommunens samlede værdier fratrukket forpligtelser vedr. gæld, tjenestemænd mv.). Jo større nettoformue, des større betaling kan stat og region kræve for at overtage opgaverne. Økonomiforvaltningen foreslår på den baggrund, at der i høringssvaret hovedsageligt afgives bemærkninger vedrørende opgørelsen af kommunens nettoformue. Bemærkningerne afgives for at sikre, at kun reelle værdier, der kan henføres til kommunens almindelige opgavevaretagelse, indgår.

Et hovedhensyn er at sikre, at alle værdier der kan henføres til forsyningsvirksomhed, herunder værdier fra salget af KE, undtages fra opgørelsen af nettoformuen. Desuden er det et hovedhensyn at sikre, at kommunens fulde gæld ultimo 2004 indgår i opgørelsen af nettoformuen, frem for et skøn for gælden i 2006.

Endeligt er det et hovedhensyn at ændre beregningsmetoden for opgørelsen af den tjenestemandsforpligtelse, der indgår i opgørelsen af nettoformuen, da Personalestyrelsen lægger op til et senere alderspensioneringstidspunkt i beregningen af pensionsforpligtelser end normal praksis. Personalestyrelsens metode vil øge Københavns Kommunes nettoformue med 1,3 mia. kr.

Risici for kommunen i forhold til opgørelsen af nettoformuen er således:

· Værdier der kan henføres til forsyningsvirksomhed undtages ikke fuldt ud

· Gælden ultimo 2004 indgår ikke i opgørelsen, i stedet indgår et skøn for gælden ultimo 2006

· Forpligtelsen vedrørende tjenestemandspensioner udregnes med et alderspensioneringstidspunkt på 65 år frem for 62 år

Økonomiforvaltningen vurderer, at en opgørelse efter de to bekendtgørelsers nuværende ordlyd vil give en nettoformue på 2,5 mia. kr. Nettoværdien af overførslen af "arv og gæld", herunder fx bygninger, likviditet og pensionsforpligtelser, skal ifølge Indenrigsministeriet svare til 4,25 pct. af nettoformuen. Det vil betyde en samlet regning til Københavns Kommune på 106 mill. kr.

Dertil kommer, at anvendelse af den af ministeriet fastsatte fordelingsprocent frem for den faktisk beregnede, kan få den konsekvens, at der overføres et større beløb til stat og region til dækning af overheadudgifter i opgavevaretagelsen.

Sammen med en vis usikkerhed vedrørende feriepenge og arbejdsskadeforpligtelser betyder ovenstående, at kommunens samlede betaling som følge af overdragelse af opgaver til stat og region kan komme op på 150 mill. kr.

Imødekommer ministerierne Københavns Kommunes høringssvar, vil nettoformuen blive negativ, og nettoværdien af den overførte "arv og gæld" vil dermed ifølge bekendtgørelsen blive fastsat til 0.

SAGSBESKRIVELSE

Som følge af strukturreformen skal en række opgaver overdrages fra Københavns Kommune til staten eller den nye hovedstadsregion.

Det betyder, at en række institutionsbygninger, fx gymnasier, skal overdrages sammen med opgaverne. Og det samme gælder medarbejdere i kommunen, som i dag beskæftiger sig med opgaverne.

Men der skal overdrages mere end det.

Fx knytter der sig tjenestemandspensioner til nogle af de medarbejdere, der i dag beskæftiger sig med opgaverne – og til nogle medarbejdere, der tidligere har beskæftiget sig med opgaverne. Dertil kommer, at der til driften af fx gymnasierne er forudsat en vis likviditet – altså rede penge– til at klare de løbende betalinger. Disse forpligtelser og værdier bør ifølge Indenrigsministeriet følge med opgaven der overdrages.

Indenrigsministeriet fremfører, at det er kommunens opgavevaretagelse generelt, der har skabt både værdier (aktiver) og forpligtelser (passiver) i kommunen. Ministeriet mener derfor, at overdragelse af en del af den kommunale opgaveportefølje må følges af en overdragelse af en tilsvarende del af kommunens aktiver og passiver – svarende til en bodeling, hvor man vedgår sig "arv og gæld".

På samme måde fremfører ministeriet, at der kan være personaleressourcer, der ikke direkte kan knyttes til opgaver der overflyttes, men som alligevel kan siges at være nødvendige for opgavevaretagelsen. Det kan fx være tværgående økonomiopgaver, som budgetlægning mv. Ressourcer til at løse sådanne "overhead-opgaver" bør ifølge ministeriet også medgå i overdragelsen.

Ovenstående er tankegangen bag den procedurelov for kommunalreformen, som folketinget har vedtaget, og som håndterer problemstillinger vedr. fordeling.

Nu har Indenrigsministeriet sendt to bekendtgørelser til denne lov i høring, og udkast til Københavns Kommunes høringssvar er vedlagt denne indstilling til godkendelse.

I det følgende gennemgås de væsentligste elementer i bekendtgørelserne, og efterfølgende gennemgås forslag til kommentarer fra Københavns Kommune. Indstillingen afsluttes med et afsnit om konsekvenser og risici.

Bekendtgørelse vedrørende fordeling af personale, aktiver og passiver mv.

Bekendtgørelsen præciserer reglerne for bodelingen mellem kommunen, staten og regionen. Det væsentligste indhold er bestemmelser om fordelingen af aktiver og passiver samt personaleressourcer.

A: Fordelingen af aktiver ("arv") og passiver ("gæld"):

Indenrigsministeriet har fastsat, at de opgaver Københavns Kommune skal overdrage til stat og region, svarer til 4,25 pct. af Københavns Kommunes samle de opgaveportefølje. Indenrigsministeriet mener derfor principielt, at 4,25 pct. af kommunens samlede aktiver og passiver skal følge med.

For at lette den fordeling introducerer ministeriet begrebet "nettoformue", som er kommunens samlede egenkapital (værdien når "gælden" trækkes fra "arven"). Overdragelsen af opgaver skal så følges af en overdragelse af værdier svarende til 4,25 pct. af nettoformuen.

De bygninger, maskiner, tjenestemandspensioner mv., som man direkte kan knytte til de opgaver, der skal overflyttes, bliver selvfølgelig overdraget. Men det er ikke sikkert, at værdien af denne direkte fordeling vil svare til 4,25 pct. af nettoformuen. Derfor er logikken i bekendtgørelsen følgende:

1. Nettoformuen opgøres endeligt i efteråret 2005, hovedsageligt på baggrund af regnskab 2004. Langfristet gæld og langfristede tilgodehavender opgøres dog med et skøn for 2006.

2. Værdien af bygninger, tjenestemandspensioner mv., som overføres fordi de direkte kan knyttes til de opgaver, der overføres, opgøres. Værdien efterreguleres ultimo 2006.

3. Forskellen mellem 4,25 pct. af nettoformuen og den samlede nettoværdi af de direkte fordelte aktiver og passiver udregnes ultimo 2006, og en evt. forskel udlignes ved betaling mellem myndighederne.

B: Fordelingen af personaleressourcer

Personaleressourcer, der skal følge med de opgaver der overdrages, opgøres i følge bekendtgørelsen på følgende måde:

1. De personaleressourcer, der direkte kan henføres til opgavevaretagelsen, overdrages. Det kan fx være en gymnasielærer.

2. De personaleressourcer, der indirekte kan knyttes til opgavevaretagelsen, overdrages. Det kan fx være en økonomimedarbejder i Uddannelses- og Ungdomsforvaltningen, der udelukkende arbejder med gymnasiernes budgetter.

3. Lønsummen til tværgående personaleressourcer, der beskæftiger sig delvist med opgaveområder der overføres, opgøres. Det kan fx være budgetmedarbejdere i Økonomiforvaltningen. Herefter overføres et beløb svarende til 4,25 pct. af denne lønsum.

Bekendtgørelse vedrørende tjenestemandsforpligtelser

Bekendtgørelsen fastsætter hvordan udgifter til tjenestemandspensioner fordeles mellem Københavns Kommune og de myndigheder, der overtager opgaver fra kommunen.

Tjenestemænd opdeles i den forbindelse i tre grupper:

1. Aktive tjenestemænd (tjenestemænd i arbejde)

2. Opsatte tjenestemænd (personer, der pt. er ansat andetsteds, men har optjent tjenestemandspension i Københavns Kommune)

3. Pensionerede tjenestemænd.

Ad 1. Aktive tjenestemænd

Københavns Kommune har fremtidige pensionsforpligtelser over for tjenestemænd, der i dag arbejder i kommunen. En del af disse tjenestemænd overføres til stat eller region i forbindelse med overdragelsen af opgaver. Når de "overførte" tjenestemænd pensioneres, udbetaler den nye myndighed tjenestemandspensionen.

Værdien af Københavns Kommunes samlede forpligtelser til tjenestemandspensioner indgår i beregningen af nettoformuen, og værdien af forpligtelser til tjenestemandspensioner, der overgår til stat eller region, indgår i den direkte fordeling af aktiver og passiver. Begge dele skal derfor opgøres. Til dette fastsætter bekendtgørelsen en beregningsmetode, hvor der gøres forskellige forudsætninger, fx om gennemsnitligt tilbagetrækningstidspunkt mv.

Ad 2 og ad 3: Opsatte tjenestemænd samt pensionerede tjenestemænd..

Udgifter til opsatte eller pensionerede tjenestemænd, der tidligere har beskæftiget sig med opgaver der overføres, afholdes af Københavns Kommune, men refunderes af staten. Bestemmelsen gælder også for tidligere ansatte i HS, og for ansatte, der før 1995 var ansat i opgaver, der den 1. januar 2005 overflyttedes til HS.

Refusionen kræver ifølge bekendtgørelsen, at kommunen kan præsentere fornøden dokumentation på personniveau for at den påkrævede udgift er afholdt. Kommunen skal den 1. januar 2006 til Finansministeriet afgive en oversigt over de pr. 1. oktober 2005 afholdte pensionsudgifter.

Københavns Kommunes bemærkninger til bekendtgørelserne.

Økonomiforvaltningen foreslår, at der afgives 6 kommentarer vedrørende fordelingen af "arv og gæld", 2 kommentarer vedrørende fordelingen af personale samt 1 kommentar vedrørende fordelingen af tjenestemandspensioner.

Fordelingen af aktiver ("arv") og passiver ("gæld"):

1. Fordelingsprocenten

Indenrigsministeriet har fastsat en fordelingsprocent for Københavns og Frederiksbergs Kommuners nettoformue på 4 pct. til staten og 0,25 pct. til regionen.

Det var udgangspunktet, at fordelingsprocenten skulle fastsættes ud fra udgiftstyngden af de opgaver, der overføres, sammenholdt med kommunens øvrige opgaver.

Københavns Kommunes egne beregninger efter Indenrigsministeriets retningslinier gav oprindeligt en fordelingsprocent på 2,4 pct. til staten og 0,2 pct. til regionen. I overensstemmelse med retningslinierne var beregningen uden køb og salg af gymnasiepladser, da der ikke knytter sig aktiver eller passiver hertil.

Grundet store forskelle i de beregnede fordelingsprocenter for Københavns og Frederiksbergs kommuner blev en fordelingsprocent inklusiv køb og salg af pladser udregnet. Fordelingsprocenten for Københavns Kommune blev udregnet til 3,46 pct. til staten og 0,2 pct. til regionen, i alt 3,66 pct.

Indenrigsministeriet har principielt godtaget Københavns Kommunes beregninger, men har ønsket at fastsætte en identisk fordelingsprocent for Københavns og Frederiksbergs kommuner, og fastsætter derfor i bekendtgørelsen en højere fordelingsprocent for Københavns Kommune end de faktiske beregninger viser.

Københavns Kommune kan følge argumentationen bag en fordelingsprocent på sammenlagt 3,66 pct., mens forhøjelsen til 4,25 pct. står helt udokumenteret. Eneste begrundelse er en tilnærmelse til Frederiksbergs kommunes beregninger, hvilket Københavns Kommune finder uacceptabelt.

Fordelingsprocenten skal ifølge bekendtgørelsen anvendes både til fordeling af nettoformue og til fordeling af overheadpersonale.

Københavns Kommune finder det mest korrekt, at der anvendes den dokumenterede fordelingsprocent på sammenlagt 3,66 pct.

2. Undtagelse af forsyningsselskaber

Københavns Kommune noterer sig, at kommunale ejerandele, fx aktier, vedr. forsyningsvirksomheder, er undtaget på samme vis som værdier i forsyningsvirksomhed under almindeligt kommunalt ejerskab.

Københavns Kommune finder, at kommunale aktiver og passiver vedrørende forsyningsvirksomheder bør undtages uanset den valgte organisering og ejerform, og er derfor tilfreds med undtagelsen.

Københavns Kommune forudsætter i høringssvaret at formuleringen i bekendtgørelsen udtrykker et princip om at undtage alle aktiver og passiver, der kan henføres til forsyningsvirksomhed.

I den forbindelse gør Københavns Kommune opmærksom på, at kommunen i regnskab 2004 har aktiver og passiver, der kan henføres til forsyningsvirksomhed, også på andre konti end de i bekendtgørelsen nævnte. Det drejer sig bl.a. om konti for kortsigtede tilgodehavender og langfristet gæld.

Disse aktiver og passiver bør også udgå af opgørelsen af nettoformuen, og Københavns Kommune foreslår derfor, at teksten i bekendtgørelsen præciseres på følgende måde:

"Aktiver og Passiver, der kan henføres til forsyningsvirksomhed, herunder kommunale ejerandele i forsyningsselskaber (hovedsageligt dele af funktion 9.21, 9.81-9.87 og 9.90)"

Københavns Kommune mener i øvrigt principielt, at aktiver og passiver vedrørende alle selskaber, hvor der entydigt er tale om løsning af en primærkommunal opgave, bør undtages. Det samme gælder tilgodehavender i form af beboerindskud, som er penge fra 3. part, samt kommunens indskud i landsbyggefonden (byfornyelse), som også er og fortsat skal være en primærkommunal opgave, og som er varetaget uafhængigt af kommunens øvrige opgaver. Det drejer sig samlet om funktionerne 9.21-9.24.

I den forbindelse henvises til Procedurelovens §3 stk. 4, hvoraf det fremgår at: "Fra en myndighed, der ikke nedlægges, overføres pr. 1. januar 2007 en forholdsmæssig del af de aktiver og passiver, som ikke er omfattet af stk. 1 eller 2, og som ikke udelukkende er knyttet til varetagelsen af opgaver, som fortsat varetages af myndigheden efter den 1. januar 2007."

Såfremt posterne vedr. selskaber mv. ikke undtages, foreligger et betydeligt arbejde med at kortlægge forpligtelser fx i I/S selskaber, hvor der er solidarisk hæftelse. Det gælder ikke mindst Ørestadsselskabet, hvor Københavns Kommune har en eventualforpligtelse overfor selskabet opgjort til 5,2 mia. kr. i regnskab 2004, jf. i øvrigt bilag 3.

Københavns Amt har i dag ejerandele i Østamagerbanen mv., som er en underskudsgivende del af Ørestadsselskabet. Københavns Kommune forudsætter, at de øvrige kommuner i Ørestadsselskabet ikke fremover skal hæfte for gældsforpligtelser og eventualforpligtelser der p.t. er henhørende under Københavns Amt.

3. Nettoformuen kan ikke blive negativ

Fraregning af værdi af ejerandele i forsyningsvirksomheder kan kun fraregnes i kommunens nettoformue i det omfang myndighedens nettoformue efter fraregningen er positiv eller 0.

Dette afføder en asymmetri i den afbalancering af den direkte fordeling af aktiver og passiver, som nettoformuen ifølge bekendtgørelsens §18 stk. 4 skal tjene. Den direkte fordeling af aktiver og passiver kan både kan have negativ eller positiv nettoværdi for den afgivende myndighed, og derfor finder Københavns Kommune, at nettoformuen rimeligvis også bør kunne blive negativ.

Københavns Kommune foreslår på den baggrund, at formuleringen udgår.

4. Gæld og tilgodehavender opgøres med skøn for ultimo 2006

Ifølge bekendtgørelsen skal langfristet gæld og langfristede tilgodehavender opgøres til den forventede restgæld ultimo 2006. Det bryder den regnskabsmæssige sammenhæng mellem aktiver og passiver, når nogle opgøres ultimo 2004 og andre ultimo 2006. Samtidigt ses fx fuldstændigt bort fra sammenhængen mellem gæld og likviditet.

Det medfører et generelt incitamentsproblem, fx med tilskyndelse til kasseopbygning frem for ekstraordinære gældsafdrag.

Københavns Kommune foreslår derfor, at langfristet gæld og langfristede tilgodehavender opgøres ultimo 2004 som de øvrige forhold i opgørelsen af nettoformuen.

5. Feriepenge og arbejdsskader

Feriepengeforpligtelser er ikke indregnet i Københavns Kommunes balance.

Det følger af Procedureloven samt det udsendte udkast til bekendtgørelse, at feriepengeforpligtelser, som knytter sig til de medarbejdere der overdrages til andre myndigheder, overgår til den myndighed, der overtager opgaven.

Københavns Kommune gør opmærksom på, at der i de driftbudgetter, der overføres til opgavevaretagelsen, er forudsat betalt ferie for de medarbejdere der er tilknyttet opgavevaretagelsen.

Feriepengeforpligtelser vil således hverken blive opregnet som passiv i opgørelse af nettoformuen, eller indgå som passiv i den direkte fordeling af aktiver og passiver mellem stat, region og kommune.

Overtagende myndighed overtager også forpligtelser vedrørende arbejdsskader. Arbejdsskadeforpligtelser er ikke indregnet i Københavns Kommunes opgørelse af nettoformue, og Københavns Kommune forventer derfor, at de i lighed med feriepengeforpligtelser heller ikke indgår i opgørelsen af direkte fordelte passiver.

6. Efterregulering

Økonomiforvaltningen foreslår, at Københavns Kommune i høringssvaret beder om at få bekræftet følgende forståelse af den efterreguleringsordning, som beskrives i bekendtgørelsen:

I 2005 foretages en opgørelse af Københavns Kommunes nettoformue efter de i loven fastsatte regler. Desuden laves en opgørelse over de aktiver og passiver, der umiddelbart kan fordeles i forbindelse med opgaveoverdragelsen.

Man sammenholder herefter nettoværdien af denne umiddelbare, direkte fordeling med 4 pct. af kommunens nettoformue f.s.v.a. staten og 0,25 pct. af kommunens nettoformue f.s.v.a. regionen, men foretager ingen kompenserende mellemregning.

I foråret 2007, når regnskab 2006 foreligger, og fordelingen af aktiver og passiver er trådt i kraft, foretages en efterregulering af værdien af de aktiver og passiver, der direkte og umiddelbart er fulgt med de opgaver der overdrages. Men der foretages ingen ny beregning af nettoformuen.

Nu sammenholdes værdien af de direkte fordelte aktiver og passiver, inklusiv efterreguleringen (i årets priser), med den opgørelse af nettoformue, der i 2005 er foretaget pr. ultimo 2004.

En forskel i de to nettoværdier (nettoværdi af den direkte fordeling samt den fordelte nettoformue) udløser kompenserende betaling mellem myndighederne.

Fordelingen af personaleressourcer

7. Fordeling af overhead

Ifølge bekendtgørelsen skal den fastsatte fordelingsprocent på samlet 4,25 pct. anvendes ved fordeling af personale, der ikke udelukkende eller helt overvejende er beskæftiget med opgaver, der fortsat varetages af kommunen. Københavns Kommune finder, at der bør anvendes den faktisk udregnede fordelingsprocent på 3,66 pct. når det handler om fordeling af "overheadpersonale".

8. Liste over alle stillinger

I forbindelse med det aftaleudkast, som Københavns Kommune som overdragende myndighed ifølge bekendtgørelsen har ansvar for at udarbejde, skal der ifølge bekendtgørelsen udarbejdes en samlet oversigt over kommunens samlede (resterende) stillinger.

Københavns Kommune kan ikke se begrundelsen for, at ministeriet ønsker denne omfattende og tidskrævende oversigt udarbejdet.

Bekendtgørelse vedrørende tjenestemandsforpligtelser

9. Beregningskriterier for opgørelse af forpligtelse der overdrages

Værdien af Københavns Kommunes samlede forpligtelser til tjenestemandspensioner indgår i beregningen af nettoformuen, og værdien af forpligtelser til tjenestemandspensioner, der overgår til stat eller region, indgår i den direkte fordeling af aktiver og passiver. Begge dele skal derfor opgøres. Til dette fastsætter Finansministeriets bekendtgørelse en beregningsmetode, hvor der forudsættes et alderspensioneringstidspunkt på 65 år.

Denne forudsætning er i modstrid med almindelig praksis og anbefaling ved udregning af tjenestemandsforpligtelser.

Den almindelige anbefaling, som Københavns Kommune har anvendt ved opgørelsen af pensionsforpligtelser i forbindelse med det omkostningsbaserede regnskab, er et alderspensioneringstidspunkt på 62 år.

Anvendes Finansministeriets beregningsmetode vil kommunens pensionsforpligtelser blive reduceret med 1,3 mia. kr., og nettoformuen tilsvarende øget.

Københavns Kommune finder, at der bør benyttes de almindelige beregningskriterier, herunder et alderspensioneringstidspunkt på 62 år.

Økonomiske konsekvenser og risici

Den forudgående gennemgang har vist, at risici for kommunen i forhold til opgørelsen af nettoformuen hovedsageligt er:

· Værdier der kan henføres til forsyningsvirksomhed undtages ikke fuldt ud

· Gælden ultimo 2004 indgår ikke i opgørelsen, i stedet indgår et skøn for gælden ultimo 2006

· Forpligtelsen vedrørende tjenestemandspensioner udregnes med et alderspensioneringstidspunkt på 65 år frem for 62 år

Den samlede forskel på et scenario, hvor ministerierne ikke ændrer på bekendtgørelserne, og et scenario, hvor ministerierne imødekommer Københavns Kommunes høringssvar, er af Økonomiforvaltningen opgjort til 106 mill. kr, jf. bilag 4.

Det er Økonomiforvaltningens vurdering, at manglende imødekommenhed fra ministeriernes side overfor høringssvarene vil stille Københavns Kommune dårligere end de øvrige nye primærkommuner efter kommunalreformens opgaverokeringer.

ØKONOMI

Indstillingen har ingen økonomiske konsekvenser, men kommunalreformen vil have betydelige økonomiske konsekvenser for kommunen.

MILJØVURDERING

- Ingen

ANDRE KONSEKVENSER

- Ingen

HØRING

- Ingen

BILAG

Bilag 1: Høringssvar til bekendtgørelse om fordeling af aktiver og passiver mv.

Bilag 2: Høringssvar om fordeling af forpligtelser vedr. tjenestemandspensioner

Bilag 3: Selskabsliste for Københavns Kommune

Bilag 4: Opgørelse af Københavns Kommunes nettoformue

Erik Jacobsen /

Bjarne Winge

Til top