Københavns Kommunes åbningsbalance efter omkostningsbaserede regnskabsprincipper

Økonomiudvalget

 

DAGSORDEN

for ordinært møde tirsdag den 22. juni 2004

 

 

 

J.nr.             ØU 243/2004

 

 

2.                   Københavns Kommunes åbningsbalance efter omkostningsbaserede regnskabsprincipper

 

 

INDSTILLING

Økonomiforvaltningen foreslår, at Økonomiudvalget tiltræder 

·        at kommunens og udvalgenes åbningsbalancer, som er opgjort efter omkostningsbaserede regnskabsprincipper, oversendes til Revisionsdirektoratet

·        at principper for omkostningsbaserede regnskaber m.v. indarbejdes i kommunens Budget- og Regnskabshåndbog, jvf. bilag 2

 

 

RESUME

Indenrigs- og Sundhedsministeriet har besluttet, at amter, kommuner og statslige institutioner mv. skal aflægge omkostningsbaserede regnskaber i lighed med den private sektors regnskabsaflæggelse, og på sigt overgå til omkostningsbaserede budgetter og bevillinger. Det sker bl.a. for at vise hvad det reelt koster at producere serviceydelser og øge sammenligneligheden mellem offentlige og private leverandører. Kommunen skal fortsat anvende de nuværende bevillingsregler i det udgiftsbaserede system, og de nye regler om omkostningsbaserede regnskaber vil frem til en fuld implementering indgå som et supplement hertil.

Det betyder bl.a., at bygninger, biler, maskiner og andre fysiske aktiver i serviceydelsesproduktionen nu er registreret i kommunens økonomisystem og regnskabsmæssigt afskrives i takt med forbruget af aktiverne.

I et omkostningsbaseret regnskabssystem fordeles udgiften til eksempelvis en bil ud over bilens anvendelsestid, som er 7 år. I det nuværende udgiftsbaserede regnskabssystem udgiftsføres hele udgiften i det regnskabsår, hvor bilen er købt.

For Københavns Kommune er formålet med den nye regnskabsreform i højere grad at kunne opgøre de reelle omkostninger for kommunens serviceydelser. Det understøtter Borgerrepræsentationens ønske om øget gennemsigtighed, bedre sammenlignelighed internt og eksternt samt højere informationsniveau om anvendte ressourcer (BR 367/03). Økonomiforvaltningen forventer, at et omkostningsbaseret regnskabssystem vil understøtte et bedre prioriteringsgrundlag og skabe mulighed for en styrkelse af kommunens økonomistyring. 

Åbningsbalancen for det omkostningsbaserede regnskab for Københavns Kommune omfatter en status over kommunens aktiver og passiver opgjort per. 1. januar 2004. Åbningsbalancen viser, at Københavns Kommunes samlet har aktiver for 44,9 mia. kr., hvoraf de fysiske anlægsaktiver udgør 29,3 mia. kr. Kommunens passiver udgør i forpligtigelser 20,9 mia. kr. til tjenestemandspensioner og 14,7 mia. kr. til kort og lang gæld. Kommunens egenkapital udgør 9,2 mia. kr. svarende til forskellen mellem aktiver og passiver.

Kommunens åbningsbalance er opgjort med udgangspunkt i vedlagte anvendte regnskabspraksis, der tager udgangspunkt i Indenrigs- og Sundhedsministeriets regler for det omkostningsbaserede regnskabssystem.

I henhold til Indenrigs- og Sundhedsministeriets regler skal kommunens åbningsbalance foreligge revideret den 30. september 2004. Det forslås derfor, at Økonomiudvalget tiltræder, at åbningsbalancen oversendes til Revisionsdirektoratet samt at principper for omkostningsbaserede regnskaber m.v. indarbejdes i kommunens Budget- og Regnskabshåndbog, jvf. bilag 2.

Regnskabspraksis for åbningsbalancen har udgangspunkt i erfaringerne fra et gennemført pilotprojekt i Sundhedsforvaltningen og Bygge- og Teknikforvaltningen (ØU 300/2003) samt retningslinier fra Indenrigs- og Sundhedsministeriet.

Første trin til den kommende overgang er nu opfyldt med etableringen af åbningsbalancen. Økonomiforvaltningen har sammen med de øvrige forvaltninger udarbejdet en samlet åbningsbalance for Københavns Kommune og én for hvert udvalg. På baggrund af åbningsbalancen vil der i regnskab 2004 som supplement til det nuværende regnskab blive aflagt et omkostningsbaseret regnskab.

Økonomiforvaltningen fortsætter samarbejdet med forvaltningerne om omkostningsregnskaber og budgetter. En fuld implementering af budget- og regnskabsreformen for kommuner og amter ventes besluttet senere i 2004 og ventes iværksat trinvis frem mod 2008.

Af regeringsaftalen for kommunernes og amternes økonomi for 2005 fremgår det, at "der igangsættes et antal pilotprojekter med anvendelse af omkostningsbaserede bevillinger med henblik på at indhøste praktiske erfaringer".

I foråret 2005 forventer Økonomiforvaltningen at kunne præsentere Økonomiudvalget for et oplæg, til Københavns Kommunes overgang til omkostningsbaserede budgetter.

 

 

 

SAGSBESKRIVELSE

Indenrigs- og Sundhedsministeriet har besluttet, at alle kommuner skal udarbejde et omkostningsbaseret regnskab for 2004 og en åbningsbalance skal foreligge revideret senest 30. september 2004. Staten og amterne er i gang med en lignende proces. Der er tale om et skifte i de principper kommunen aflægger regnskab efter. Eksempelvis vil købet af en bil efter et udgiftsbaseret regnskabssystem bogføres fuldt ud i det regnskabsår, hvor bilen købes. Efter omkostningsprincipper vil udgiften til bilen blive fordelt ud over bilens levetid i form af årlige afskrivninger i regnskabet.

Fra regeringens side er indførelsen af omkostningsbaserede regnskabsprincipper et led i regeringens moderniseringsprogram. Hele den offentlige sektor bevæger sig gradvist fra udgiftsbaserede regnskabsprincipper til omkostningsbaserede regnskabsprincipper, der i højere grad skal svare til den private sektors regnskabsaflæggelse.

For Københavns Kommune sker skiftet i regnskabsprincip ud fra et ønske om at kunne dokumentere, hvad det reelt koster at producere en given serviceydelse i kommunen, øge sammenligneligheden mellem offentlige og private ydelser samt skabe et bedre prioriteringsgrundlag og bedre muligheder for effektiviseringer.

Skiftet betyder, at alle kommunens fysiske aktiver, (bygninger, grunde, maskiner m.m.) nu er registreret, værdisat og indregnet i kommunens regnskab på balancen under materielle anlægsaktiver. Det giver et mere komplet og reelt billede af kommunens balance, det vil sige forholdet mellem kommunens aktiver (værdier) og passiver (forpligtigelser) og opfylder ønsket om øget informationsniveau. Kriterierne for registreringen er fastlagt som en samlet og ensartet regnskabspraksis for hele kommunen og som alle udvalgene har ansvaret for at efterleve.

En sikring af ensartet regnskabspraksis sker gennem et udarbejdet afsnit i kommunes Budget- og Regnskabshåndbog for omkostningsbaserede regnskaber med tilhørende vejledning jf. bilag 2. Økonomiforvaltningen vil løbende justere afsnittet og tilhørende vejledning m.v. 

Kommunens åbningsbalance pr. 1. januar 2004

Kommunen har nu udarbejdet en åbningsbalance pr. 1. januar 2004 efter omkostningsbaserede principper. Åbningsbalancen indeholder, udover de finansielle poster, der er med i kommunens udgiftsbaserede balance i dag, statusoplysninger om kommunens materielle anlægsaktiver, egenkapital og tjenestemandspensionsforpligtigelse.

I tabel 1 er kommunes samlede åbningsbalance opgjort og i bilag 1 findes der en åbningsbalance for hvert udvalg.

 Tabel 1: Københavns Kommunes åbningsbalance, 1. januar 2004. (1000 kr.)

AKTIVER I ALT	44.869.280
Materielle anlægsaktiver	29.315.220
Grunde og bygninger	12.916.162
Tekniske anlæg	15.373.314
Inventar	457.770
Aktiver under opførelse	512.942
Immaterielle anlægsaktiver	55.032
Finansielle anlægsaktiver	7.267.591
Langfristede tilgodehavender	5.493.448
Udlæg vedrørende forsyningsvirksomheder	1.653.270
Aktiver tilhørende fonds, legater mm.	120.873
Omsætningsaktiver	8.286.469
Grunde og bygninger til videresalg	498
Kortfristede tilgodehavender	4.012.597
Tilgodehavender hos staten	1.919.866
Likvidbeholdning	2.353.508
PASSIVER I ALT	44.869.280
Egenkapital	9.181.803
Hensatte forpligtigelser	20.946.908
Tjenestemænd	20.946.908
Gæld i alt	14.740.569
Kortgæld	6.808.903
Kortfristet gæld til staten	3.093.140
Kortfristet gæld i øvrigt	3.331.227
Passiver tilhørende fonds, legater mm.	255.828
Passiver vedr. beløb til opkrævning	128.708
Lang gæld	7.931.666
Langfristet gæld	7.633.639
Leasinggæld	52.086
Tilgodehavender vedr. forsyningsvirksomheder	245.941

Note: De nye poster i balancen er markeret med kursiv.

Kommunens aktiver

Københavns Kommune har aktiver (værdier) for i alt 44,9 mia. kr., hvoraf de materielle anlægsaktiver er opgjort til 29,3 mia. kr. Værdien af kommunens bygninger og grunde udgør 12,9 mia. kr. mens værdien af de tekniske anlæg udgør 15,4 mia. kr., hvoraf hovedparten kan henføres til KE. Derudover optræder de finansielle anlægsaktiver og omsætningsaktiver, som i dag indgår i regnskabet. Københavns Kommunens indskud i andre virksomheder eller selskaber er ikke medtaget i balancen. Der ventes en endelig afklaring fra Indenrigs- og Sundhedsministeriet om, hvordan håndteringen af disse skal ske i regnskabet.

Det bemærkes, at der kan forekomme ændringer i Miljø- og Forsyningsudvalgets åbningsbalance på grund af overvejelser om selskabsudskillelse af KE.

Kommunens passiver

Ud over kommunens langfristede gæld på 7,6 mia. kr. har kommunen pensionsforpligtigelser til tjenestemænd på 20,9 mia. kr. Beløbet dækker den historiske pensionsforpligtigelse kommunen har overfor fratrådte og ansatte tjenestemænd. Økonomiforvaltningen vil efterfølgende yderligere gennemgå datagrundlaget leveret fra Accenture og forvaltningerne, hvorfor der kan forekomme mindre justeringer af opgørelsen.

Til sammenligning med private virksomheders regnskaber er der p.t. ikke krav om indregning af feriepengeforpligtigelser, der normalt udgør en betydelig post i forpligtigelser for de enkelte institutioner m.v. Kommunen vil med virkning fra 2005 regnskabet registrere feriepengeforpligtigelsen under hensatte forpligtigelser på balancens passivside. Dette vil reducere kommunens egenkapital.

Kommunens egenkapital        

Kommunes egenkapital er bogført til 9,2 mia. kr. Egenkapitalen udtrykker den residual, der er tilbage af kommunens aktiver, når forpligtigelserne er fratrukket. Egenkapitalen udtrykker hvor stor en andel af kommunens samlede aktiver, der er egenfinansieret, og er en indikator for kommunes evne til at modstå tab og driftmæssige underskud.

Årets regnskabsresultat vil påvirke egenkapitalen positiv eller negativt afhængigt af om kommunens driftsregnskab viser et over- eller underskud.

I den private sektor er der stor fokus på udviklingen af egenkapitalen. Specielt låne- giver fokuserer på, om den øges i forhold til sidste regnskabsaflæggelse, idet en styrkelse af egenkapitalen, øger virksomheden evne til at bære tab. Egenkapitalen stiller ikke bestemte afkastkrav og en finansiering med egenkapital styrker virksomhedens likviditet.

Kommunens egenkapital ventes ikke at få samme betydning som i det private, men vil med en fuld implementering af omkostningsbudgettering kunne indgår som en styringsparameter på kommuneniveau og i relation til forvaltningerne.

Egenkapitalen kan være et fremtidigt styringsmål og Økonomiforvaltningen vil fremadrettet se på, om der er behov for ændringer i de økonomiske målsætninger, som kommunen fremover skal styres efter, på baggrund af den nye balance og de nye regnskabsprincipper.

Anvendt regnskabspraksis 

Den anvendte regnskabspraksis har udgangspunkt i Indenrigs- og Sundhedsministeriet udarbejdede retningslinier for etablering af en åbningsbalance efter omkostningsbaserede regnskabsprincipper. Kravene har været

·        samlet indregning i balancen på kommuneniveau

·        enkeltvis indregning af aktiver over 1 mill. kr.

Københavns Kommune har valgt at gå længere end de fremsatte minimumskrav af Indenrigs- og Sundhedsministeriet, idet en mere detaljeret opgørelse i højere grad kan understøtte kommunens økonomistyring og bidrage til øget gennemsigtighed af ressourceanvendelsen og et bedre prioriteringsgrundlag. Kommunens krav har været

·        indregning med en detaljeringsgrad i balancen til den enkelte institution

·        enkeltvis indregning af aktiver over 50.000 kr.

Det betyder, at for eksempel en legeplads, der er indregnet i kommunens økonomistyringssystem kan henføres til den enkelte skole, hvor den er bygget.

Udover Indenrigs- og Sundhedsministeriet retningslinier har kommunens anvendte regnskabspraksis trukket på erfaringer fra et gennemført pilotprojekt i et samarbejde mellem Økonomiforvaltningen, Sundhedsforvaltningen, Bygge- og Teknikforvaltningen og Revisionsdirektoratet. Økonomiudvalget tiltrådte i september 2003 anvendte regnskabspraksis i forbindelse med beslutning om udarbejdelse af åbningsbalance m.v. for 2004 (ØU 300/2003).

Kommunens anvendte regnskabspraksis ligger tæt op ad den regnskabspraksis, der gælder for private virksomheder. I henhold til private virksomheder adskiller kommunens regnskabspraksis sig på enkelte punkter, herunder:

·        kommunens feriepengeforpligtigelse er ikke indregnet

·        varelagre indgår ikke

·        internt oparbejdede immaterielle anlægsaktiver er ikke indregnet

En mere detaljeret beskrivelse af anvendt regnskabspraksis til åbningsbalancen findes i bilag 1.

Nuværende aktiviteter og forventninger til den fremtidige proces.

Pilotprojektet mellem Økonomiforvaltningen, Sundhedsforvaltningen og Bygge- og Teknikforvaltningen har ført til, at der som supplement til det nuværende regnskab for 2003 er udarbejdet et regnskab efter omkostningsbaserede regnskabsprincipper for tre institutioner: Københavns Brandvæsen og to plejehjem.

For regnskabsåret 2004 aflægger Københavns Kommune som supplement til det nuværende udgiftsbaserede regnskabssystem, et omkostningsbaseret regnskab for hele kommunen.

I efteråret nedsatte Indenrigs- og Sundhedsministeriet en arbejdsgruppe, der fik til opgave at udarbejde et oplæg til, hvordan den amtskommunale sektor kan overgå til budgettering efter omkostningsbaserede principper, herunder hvilke fordele og ulemper der vil være forbundet med indførelse af omkostningsbevillinger. Københavns Kommune deltog i arbejdet sammen med de øvrige kommunale parter. Oplægget blev fremlagt og tiltrådt af regeringens økonomiudvalg den 17. maj 2004.

En væsentlig konklusion var, at der er behov for yderligere belysning af forskellige problemstillinger og at en overgang til omkostningsbevillinger først bør gennemføres efter en implementering af en ny kommunal struktur. Af regeringsaftalen for kommunernes og amternes økonomi for 2005 fremgår det, at "der igangsættes et antal pilotprojekter med anvendelse af omkostningsbaserede bevillinger med henblik på at indhøste praktiske erfaringer."

Alle forvaltninger har ydet en stor indsat i arbejdet med at etablere kommunens åbningsbalance. Det brede samarbejde internt mellem forvaltningerne og den valgte høje detaljeringsgrad har sikret Københavns Kommune en førende position for indførelse af omkostningsregnskaber. Det har betydet, at Københavns Kommune har været i stand til at præge udviklingen i samarbejdet med Indenrigs- og Sundhedsministeriet, seksbyerne og Frederiksberg Kommune.

Økonomiforvaltningen ønsker fortsat, at kommunen er på forkant i det arbejde, der ventes at forestå i forbindelse med fastlæggelse af principper og regler for budgettering efter omkostningsprincipper. Økonomiforvaltningen har derfor etableret et samarbejde med forvaltningerne, hvor kommende udfordringer for en overgang til omkostningsbudgettering på forvaltningsniveau og institutionsniveau belyses. Samtidig er Økonomiforvaltningen i færd med at belyse og vurdere budgettering på kommuneniveau efter omkostningsprincipper.

Såfremt der i løbet af 2004 fra statens side træffes væsentlige beslutninger om det omkostningsbaserede budget- og regnskabssystem, vil Økonomiforvaltningen informere Økonomiudvalget herom.        

I foråret 2005 venter Økonomiforvaltningen at forelægge Økonomiudvalget et oplæg der beskriver, hvordan Københavns Kommune kan overgå til omkostningsbudgettering og dermed en fuld implementering af et omkostningsbaseret budget- og regnskabssystem.     

ØKONOMI

 

MILJØVURDERING

Ingen konsekvenser.

 

ANDRE KONSEKVENSER

 

HØRING

BILAG

Bilag 1:        Åbningsbalancer opgjort pr. udvalg med tilhørende anvendt regnskabspraksis

Bilag 2:        Afsnit til kommunens Budget- og Regnskabshåndbog om principper for omkostningsbaserede regnskaber med tilhørende vejledning

 

 

 

Erik Jacobsen

 

/ Bjarne Winge