Opfølgning på aftale mellem interessentkommunerne i I/S Amager Ressourcecenter om genopretning af økonomi og CO2-fortrængning

Indstilling

Teknik- og Miljøforvaltningen og Økonomiforvaltningen indstiller, at Teknik- og Miljøudvalget og Økonomiudvalget over for Borgerrepræsentationen anbefaler,

1. at godkende ARCs fremsendte plan for genanvendelse og CO2-reduktion, jf. bilag 4,
2. at godkende tillæg af 7. maj 2018, jf. bilag 7, til Tillægsaftalen om blandt andet øget omsætning i ARC og årlig takstregulering fra 1. januar 2019, og at de delegerede til ARCs generalforsamling anmodes om at vedtage sådan regulering, evt. ved instruktion,
3. at status på Tillægsaftalen tages til efterretning, jf. bilag 3,
4. at ARCs opdaterede langtidsprognose tages til efterretning, jf. bilag 5 og 6,
5. at Københavns Kommune kompetenceoverdrager affaldsindsamlingen til ARC pr. 1. januar 2019.

Teknik- og Miljøudvalget anbefalede indstillingen med det godkendte ændringsforslag i sit møde den 18. juni 2018, jf. "Oversigt over politisk behandling".

Problemstilling

I henhold til tillægsaftale af 13. juni 2016 mellem ejerkommunerne i Amager Ressourcecenter (ARC) (Dragør, Frederiksberg, Hvidovre, Tårnby og Københavns kommuner) om genopretning af økonomi og CO2-fortrængning (Tillægsaftalen), godkendt af Borgerrepræsentationen den 25. august 2016, jf. bilag 2, har ARC udarbejdet en plan for genanvendelse og CO2-reduktion, jf. bilag 4. Planen indeholder et anlæg til sortering af forbrændingsegnet affald og et anlæg til behandling af bioaffald. ARC har desuden lavet en prognose for selskabets økonomi, som medfører, at der er behov for at styrke selskabets økonomi yderligere. Det er hensigten, at der kan træffes beslutning herom i alle fem ejerkommuner senest i juni 2018. For Københavns Kommunes vedkommende overgår ansvaret for kommunens affaldsindsamling til ARC.

Sagen blev udsat af Teknik- og Miljøudvalget på mødet den 28. maj 2018 og på mødet den 11. juni 2018.

Løsning

Udgangspunktet for Tillægsaftalen af 13. juni 2016 om genopretning af ARCs økonomi og CO2-reduktion var beregninger, der som følge af ændrede forudsætninger vedrørende især elpriser og affaldsmængder viste, at ARCs økonomi var udfordret af, at der ville opstå en situation med negativ nutidsværdi (anlæggets værdi over levetiden er negativ, opgjort i nutidskroner) og negativ likviditet (så selskabet ikke kan fortsætte driften) i selskabet, hvilket Tillægsaftalen rettede op på. Status på Tillægsaftalen er overordnet, at den implementeres af ARC og kommunerne efter intentionerne. Dog har der været enkelte tidsforskydninger i aftalens realisering, ligesom visse elementer af den strukturelle tilpasning ikke forventes realiseret, jf. bilag 3.

Ifølge Tillægsaftalen fra 2016 skal selskabet fremlægge en plan for genanvendelse og CO2-reduktion. ARCs plan, jf. bilag 4, er udarbejdet i samarbejde med kommunerne og rummer et anlæg til sortering af dagrenovation, der afleveres til forbrænding og et anlæg til behandling af bioaffald.

Sorteringsanlæg

Sorteringen af dagrenovation sker i tilknytning til forbrændingsanlægget. Der sorteres plast og metal fra dagrenovationen, hvilket øger genanvendelsen i ejerkommunerne med forventeligt i gennemsnit ca. syv procentpoint og samtidig reducerer CO2-udledningen med årligt ca. 25.000 ton. Omkostningerne til anlægget udgør ca. 150 mio. kr. og afholdes inden for de 250 mio. kr., der er afsat, jf. Tillægsaftalen bilag 2, mens udgifterne til drift skal betales af kommunerne og udgør ca. 170 kr. pr. ton. Hertil kommer indtægter og udgifter til den efterfølgende afsætning af de udsorterede materialer, hvilket varierer efter afsætningsforholdene og efter ARC’s beregning udgør en omkostning på i gennemsnit ca. 35 kr. pr. ton. I alt bliver den samlede udgift på ca. 610 kr. pr. ton i forhold til den nuværende takst for forbrænding af dagrenovation på 460 kr. pr. ton.

Bioaffald

Anlægget til behandling af minimum 30.000 ton bioaffald pr. år planlægges placeret bynært og udnytter energien i affaldet til biogas, som forventes brugt lokalt i hovedstaden. Det afgassede organiske restmateriale afsættes til jordforbedring med henblik på udnyttelse af fosfor og andre næringsstoffer. Behandling af bioaffald forøger genanvendelsen i kommunerne med ca. 10 procentpoint. For de kommuner, som allerede indsamler bioaffald særskilt, er gevinsten, at der sikres en bynær behandling af bioaffaldet.

Omkostningerne er på ca. 420 kr. pr. ton, hvilket dækker både anlægsinvesteringen på ca. 120 mio. kr. og udgifter til drift. Sammenlignet med forbrænding er der således en mindreudgift på 40 kr. pr. ton.

ARC og kommunerne tager inden udgangen af 2018 endelig stilling til anlæggets størrelse, finansiering og placering.

Videre proces og økonomisk grundlag for ARCs plan

Planen fremlægges som en samlet plan, som ud over alle ejerkommuners deltagelse forudsætter, at kommunerne efterfølgende godkender lånoptag og overdrager kompetence vedrørende behandling af bioaffald til selskabet.

For at kunne vurdere status for selskabets økonomi og herunder vurdere, om der er tilstrækkeligt råderum i ARCs økonomi til at igangsætte planen, fik selskabet ultimo 2017 udarbejdet en langtidsprognose for selskabets økonomi, jf. bilag 5. Langtidsprognosen viste en negativ nutidsværdi på 276 mio. kr. og en positiv likviditet. Til sammenligning viste den redegørelse fra 2015, som dannede baggrund for igangsætning af ejerkommunernes analysearbejde, en negativ nutidsværdi på ca. 1,8 mia. kr. og en negativ likviditet. Ejerkommunerne har fået gennemført en second opinion af ARCs prognose, hvor det konkluderes, at langtidsprognosen giver et rimeligt billede af økonomi og fremtidsudsigter, jf. bilag 6. Langtidsprognosen forudsatte, at der sker en overførsel af Københavns Kommunes affald fra Vestforbrænding til ARC. Overførslen vedrører affald fra de bydele i Københavns Kommune, som ligger i Vestforbrændings opland. Som det fremgik af orientering til de enkelte ejerkommuners økonomiudvalg i januar/februar 2018 gennemføres overførslen ikke, da Vestforbrænding betragter en overførsel af affaldet som en udtræden af selskabet, hvilket i givet fald vil have væsentlige økonomiske konsekvenser for Københavns Kommune.

Med henblik på at sikre økonomien i selskabet samtidig med, at der træffes beslutning om ARCs plan for genanvendelse og CO2-reduktion anbefaler forvaltningerne at indgå vedlagte yderligere tillæg til Tillægsaftalen. Aftalen, jf. bilag 7, indebærer, at der sikres en øget intern omsætning i selskabet på minimum 250 mio. kr. årligt ved, at Københavns Kommune kompetenceoverdrager sin affaldsindsamling til ARC fra 1. januar 2019. Desuden beskriver aftalen, at interessenterne er indstillede på, at selskabets generalforsamling sikrer økonomien i selskabet ved prisfremskrivning af taksten for modtagelse af dagrenovation pr. 1. januar 2019 på grundlag af det pris og lønskøn til brug for budgetlægningen, som hvert år offentliggøres af KL.

Omsætningsforøgelsen muliggør øget afbrænding af biomasse, mens importaffald efter 2025 reduceres, så det fortrænger brændsler med større fossilt indhold i varmesystemet, hvilket bidrager til at reducere CO2-udledningen. ARC har primo 2018 indarbejdet forudsætningerne i en opdateret langtidsprognose, jf. bilag 5, som viser, at der med de to elementer i form af omsætningsforøgelse og prisfremskrivning af taksten opnås en positiv likviditet og nutidsværdi på -210 mio. kr. Langtidsprognosen er baseret på de gældende planer i kommunerne og forudsættes opdateret primo 2019.

Effekt af planen

ARC vurderer, jf. bilag 4, at planen for genanvendelse og CO2-reduktion giver et markant bidrag til genanvendelsen og dermed mulighed for at nå mål i de enkelte ejerkommuners affaldsplaner samtidig med, at planen nedbringer mængden af CO2. Planen er i henhold til ejerkommunernes aftale en forudsætning for import af affald til forbrænding fra 2020, hvilket ifølge analyserne er påkrævet for, at der kan ske en genopretning af selskabets økonomi.

Kompetenceoverdragelse af opgaver på affaldsområdet fra Københavns Kommune til ARC

Aftalen af 7. maj 2018 indebærer, at Københavns Kommune fra 1. januar 2019 overdrager kompetencen for opgaver på affaldsområdet for mindst 250 mio. kr. årligt til ARC, hvilket svarer til en overdragelse af affaldsindsamlingen. Om overdragelsen mest hensigtsmæssigt kan omfatte andre opgaver, der er nært knyttet til affaldsindsamlingen, skal analyseres nærmere. Teknik- og Miljøforvaltningen fremlægger en indstilling herom i Borgerrepræsentationen inden udgangen af 2018. Borgerrepræsentationen godkendte den 30. november 2017 en ændring af ARCs vedtægt, der muliggør kompetenceoverdragelsen. De medarbejdere i Københavns Kommune, der er beskæftiget med de pågældende opgaver har ret til virksomhedsoverdragelse jf. lov om lønmodtageres retsstilling ved virksomhedsoverdragelse. Det følger af loven, at den modtagende arbejdsgiver indtræder i de rettigheder og pligter, der var på overtagelsestidspunktet. Både i forhold til kollektive overenskomster og -aftaler, og i forhold til individuelle aftaler om løn- og ansættelsesvilkår vil medarbejdere der overdrages være omfattet af disse rettigheder, både nu og ved kommende beslutninger i Borgerrepræsentationen om overdragelse af nært knyttede driftsopgaver på affaldsområdet til ARC.

Efter overdragelse af affaldsindsamlingen, fortsætter skraldemændenes ansættelsesforhold uændret så længe de eksisterende kontrakter løber. Det forudsættes, at:

• Overdragelsen isoleret set ikke medfører takststigninger,
• Der gennemføres nærmere aftalt benchmarking af indsamlingsomkostningerne,
• ARC hjemtager affaldsindsamlingen i takt med, at kontrakterne udløber i perioden fra 2020-2022,
• Serviceniveau, arbejdsmiljø og miljøniveau (fx anvendelse af biogas og el i skraldebilerne) fastholdes, og
• Mål i kommunens ressource og affaldsplaner understøttes.

Ved kontraktophør skal ARC i videst muligt omfang overtage ansættelsesforholdet med de skraldemænd, der ønsker det.

Økonomi

Når ARCs plan for genanvendelse og CO2-reduktion er indført i fuldt omfang fra og med 2021, viser beregninger fra ARC, at udgifterne for Københavns Kommune forøges med årligt ca. 1,2 mio. kr. på ordningen for dagrenovation, hvilket svarer til en forøgelse af taksten på gennemsnitligt 4 kr. pr. husstand om året. Der sker herudover en almindelig prisfremskrivning af ARCs dagrenovationstakst med årligt ca. to procent fra og med 2019. Reguleringen svarer gennemsnitligt til yderligere ca. 3 kr. pr. husstand om året. Til sammenligning betaler en husstand i Københavns Kommune i gennemsnit 880 kr. for dagrenovationsordningen i 2018.

Finansieringen af faciliteter til sortering af forbrændingsegnet dagrenovation sker over selskabets økonomi og skal i henhold til vedtægterne godkendes af ejerkommunerne. Lånoptaget henregnes til kommunernes låntagning, men giver automatisk låneadgang, jf. lånebekendtgørelsens § 2, stk. 1, nr. 4.

Til forskel fra sorteringsanlægget afholder kommunerne udgifterne til etableringen af biogasanlægget, da der ellers kan være tale om at affaldsgebyrer til forbrænding benyttes til biogasanlægget, hvilket vil være ulovlig krydssubsidiering. Lån til anlægget skal godkendes i ejerkommunerne som beskrevet ovenfor.

Videre proces

Når Borgerrepræsentationen har vedtaget indstillingen, forbereder ARC etablering af henholdsvis sorterings- og biogasanlæg. For biogasanlægget fremlægger Teknik- og Miljøforvaltningen inden udgangen af 2018 en indstilling om anlæggets størrelse, finansiering og placering. Når de to anlæg er projekteret og udbudt af ARC i 2019 forelægger Teknik- og Miljøforvaltningen en indstilling om at godkende lån til anlæggene i Borgerrepræsentationen. De øvrige ejerkommuner skal ligeledes godkende dette.

ARC og Københavns Kommune skal senest ultimo 2018 indgå aftale om kompetenceoverdragelse af de opgaver på affaldsområdet, der overdrages. Aftalen skal godkendes af ARCs bestyrelse ved enstemmighed, af Borgerrepræsentationen og af den kommunale tilsynsmyndighed (Ankestyrelsen).

Peter Stensgaard Mørch                                               Pernille Andersen

Teknik- og Miljøforvaltningen og Økonomiforvaltningen indstiller, at Teknik- og Miljøudvalget og Økonomiudvalget over for Borgerrepræsentationen anbefaler,

1. at godkende ARCs fremsendte plan for genanvendelse og CO2-reduktion, jf. bilag 4,
2. at godkende tillæg af 7. maj 2018, jf. bilag 7, til Tillægsaftalen om blandt andet øget omsætning i ARC og årlig takstregulering fra 1. januar 2019, og at de delegerede til ARCs generalforsamling anmodes om at vedtage sådan regulering, evt. ved instruktion,
3. at status på Tillægsaftalen tages til efterretning, jf. bilag 3,
4. at ARCs opdaterede langtidsprognose tages til efterretning, jf. bilag 5 og 6,
5. at Københavns Kommune kompetenceoverdrager affaldsindsamlingen til ARC pr. 1. januar 2019.

Teknik- og Miljøudvalgets beslutning i mødet den 18. juni 2018

Socialdemokratiet, Radikale Venstre, Socialistisk Folkeparti og Enhedslisten fremsatte følgende ændringsforslag om et supplerende at-punkt (ÆF1):

”At aftalen er betinget af, at den samlede aftale gennemføres. Såfremt hele eller dele af aftalen ikke kan gennemføres, herunder hvis aftalen mellem ARC, CTR og Københavns Kommune afbrydes på et senere tidspunkt, eller ændres på en måde, således der sker forbrænding af affald med øget fossilt indhold, bortfalder Københavns Kommunes samtykke til hele tillægsaftalen.”

Ændringsforslaget (ÆF1) blev vedtaget med ni stemmer mod nul. Et medlem undlod at stemme.

For stemte: A, B, C, F, Ø og Å.
Imod stemte: -
Undlod at stemme: I.

Det Konservative Folkeparti fremsatte følgende ændringsforslag (ÆF2):
”At affaldsindsamlingen fortsat skal i udbud og løses af eksterne aktører, selv om opgaven overdrages til ARC.”

Ændringsforslaget (ÆF2) blev ikke vedtaget med to stemmer mod otte. Ingen undlod at stemme.

For stemte: C og I.
Imod stemte: A, B, F, Ø og Å.

Den således ændrede indstilling blev anbefalet over for Borgerrepræsentationen med syv stemmer mod to. Et medlem undlod at stemme.

For stemte: A, B, F og Ø.
Imod stemte: C og I.
Undlod at stemme: Å.

Det Konservative Folkeparti og Liberal Alliance afgav følgende protokolbemærkning:
”Vi er imod takstforhøjelserne til nye dyre anlæg.”

Socialdemokratiet, Radikale Venstre, Socialistisk Folkeparti, Enhedslisten og Det Konservative Folkeparti afgav følgende protokolbemærkning:
”ARC skal sikre, at indsamlingen isoleret set ikke bliver dyrere eller mindre miljørigtig for borgerne ved benchmarking hvert andet år i forhold til andre kommuners affaldsindsamling.

Københavns Kommunes beslutning om at overdrage affaldsindsamlingen til ARC til enhver tid kan ændres ved en ny beslutning i Borgerrepræsentationen med det varsel, som parterne aftaler. Det kan fx være, hvis kommunen ikke er tilfreds med udførelsen, eller hvis den benchmarking, som er nævnt ovenfor, viser, at indsamlingsopgaven isoleret set bliver dyrere end i dag.

Det er en del af kommunens aktive ejerskabsstrategi at varetage kommunens øvrige interesser, strategier og politikker, som Borgerrepræsentationen og fagudvalg har vedtaget. Af særlig relevans for ARC er klimaplaner, ressource- og affaldsplaner og politik om sociale klausuler.

Partierne forventer derfor, at ARC fortsat fremmer innovation og grøn omstilling.”

Alternativet afgav følgende protokolbemærkning:

”Alternativet stiller følgende ændringsforslag på Borgerrepræsentationens møde torsdag den 21. juni 2018:

- At det importerede affald skal underlægges en ambitiøs certificeringsordning, som sikrer en så CO2-let forbrænding som muligt og en minimeret slaggedannelse.

- At det sikres, at slagger håndteres således, at miljøfarlige og fremmede stoffer ikke udledes til miljøet.

- At den anvendte biomasse udelukkende stammer fra restprodukter. Anvendes biomasse fra træer, der er fældet med energiformål for øje, skal der skabes sikkerhed for tilstrækkelig genplantning og hurtigt genoptag af den udledte CO2.”

Økonomiudvalgets beslutning i mødet den 21. juni 2018

Per Justesen, kontorchef i Økonomiforvaltningen og Torben Gleesborg, direktør i Teknik- og Miljøforvaltningen, var tilstede under sagens behandling af hensyn til sagens oplysning.

Socialdemokratiet, Enhedslisten, Radikale Venstre og SF fremsatte følgende ændringsforslag om et supplerende at-punkt:

”At aftalen er betinget af, at den samlede aftale gennemføres. Såfremt hele eller dele af aftalen ikke kan gennemføres, herunder hvis aftalen mellem ARC, CTR og Københavns Kommune afbrydes på et senere tidspunkt, eller ændres på en måde, således der sker forbrænding af affald med øget fossilt indhold, bortfalder Københavns Kommunes samtykke til hele tillægsaftalen.”

Ændringsforslaget blev vedtaget med 9 stemmer mod 1. Et medlem undlod at stemme.

For stemte: A, Ø, B og F.
Imod stemte: V.
Undlod at stemme: Å.

Den således ændrede indstilling blev anbefalet over for Borgerrepræsentationen med 9 stemmer mod 1. Et medlem undlod at stemme.

For stemte: A, Ø, B og F.
Imod stemte: V.
Undlod at stemme: Å.

Socialdemokratiet, Enhedslisten, Radikale Venstre og SF afgav følgende protokolbemærkning:

”ARC skal sikre, at indsamlingen isoleret set ikke bliver dyrere eller mindre miljørigtig for borgerne ved benchmarking hvert andet år i forhold til andre kommuners affaldsindsamling.

Københavns Kommunes beslutning om at overdrage affaldsindsamlingen til ARC til enhver tid kan ændres ved en ny beslutning i Borgerrepræsentationen med det varsel, som parterne aftaler. Det kan fx være, hvis kommunen ikke er tilfreds med udførelsen, eller hvis den benchmarking, som er nævnt ovenfor, viser, at indsamlingsopgaven isoleret set bliver dyrere end i dag.

Det er en del af kommunens aktive ejerskabsstrategi at varetage kommunens øvrige interesser, strategier og politikker, som Borgerrepræsentationen og fagudvalg har vedtaget. Af særlig relevans for ARC er klimaplaner, ressource- og affaldsplaner og politik om sociale klausuler.

Partierne forventer derfor, at ARC fortsat fremmer innovation og grøn omstilling.”

Alternativet afgav følgende protokolbemærkning:

"At det importerede affald skal underlægges en ambitiøs certificeringsordning, som sikrer en så CO2-let forbrænding som muligt og en minimeret slaggedannelse.

- At det sikres, at slagger håndteres således, at miljøfarlige og fremmede stoffer ikke udledes til miljøet.

- At den anvendte biomasse udelukkende stammer fra restprodukter. Anvendes biomasse fra træer, der er fældet med energiformål for øje, skal der skabes sikkerhed for tilstrækkelig genplantning og hurtigt genoptag af den udledte CO2.”

Venstre afgav følgende protokolbemærkning:

"Venstre kan ikke støtte det forelagte løsningsforslag, da løsningen indebærer en hjemtagning af affaldsindsamling for mindst 250 mio. kr."