Evaluering og udvikling af klimabudget

Indstilling

Økonomiforvaltningen indstiller over for Økonomiudvalget,

1. at det tages til efterretning, at klimabudgettet videreføres,
2. at det tages til efterretning, at klimabudgettet videreudvikles med fokus på kobling til klimamålene i en kommende Klimaplan 2035 og styrkelsen af klimabudgettet som styringsredskab.

Problemstilling

Københavns Kommunes klimabudget blev udviklet på baggrund af et medlemsforslag stillet den 3. marts 2022 (jf. bilag 1). Visionen var, at klimabudgettet skulle anskueliggøre klimapåvirkningen af relevante budgetinitiativer, og at der i kommunens fremtidige budgetforhandlinger skulle være to bundlinjer; en for økonomien og en for CO₂-udledninger. Økonomiudvalget vedtog den 14. juni 2022 rammerne for det første klimabudget, som blev implementeret i forbindelse med budget 2023 (jf. bilag 2).

Siden budget 2023 er klimabudgettet løbende blevet udviklet i to spor, hhv. 1) ved at udbrede omfanget af initiativer omfattet af klimabudgettet og 2) ved at styrke klimabudgettet som redskab til styring.

1. Initiativer omfattet af klimabudgettet

Siden budget 2023 er der i alt beregnet klimapåvirkning af 115 forskellige budgetinitiativer. Klimabudgettet til budget 2024 opgjorde klimapåvirkningen af ca. 17 pct. af det forhandlede budget ekskl. løn og overførsler og opgjorde klimaeffekten af både udledende og reducerende tiltag.

For tiltag forbundet med CO₂-udledninger opgøres der på nuværende tidspunkt:

• Initiativer vedrørende nybyggeri af bygninger, der giver anledning til udledning af CO₂
• Initiativer vedrørende anlæg af infrastruktur, som giver anledning til udledning af CO₂, fx veje, cykelstier mv.
• Pilotprojekter med CO₂-opgørelse af transformation af bygninger frem for nybyggeri, hvor der opgøres en mindre-udledning.

For tiltag med reducerende effekt opgøres:

• Initiativer med kvantificerbare CO₂-reduktioner til indfrielse af KBH 2025 Klimaplanen inden for det geografiske område
• Initiativer der har en forventet indirekte klimaeffekt, men hvor der ikke aktuelt kan opgøres en direkte CO₂-reduktion.

I det nuværende klimabudget beregnes CO₂-reduktioner på baggrund af samme beregningsmetoder som KBH 2025 Klimaplan, der tager udgangspunkt i reduktioner indenfor scope 1 og 2. For udledende anlægsinitiativer fx nybyg gælder dog, at beregningerne baserer sig på livscyklusvurderinger, og dermed også omfatter udledninger til materialeproduktion mv., som typisk sker uden for kommunen (scope 3), og som derfor ikke har en direkte kobling til målsætningen i KBH klimaplan 2025.

2. Nuværende brug af klimabudgettet

Det nuværende klimabudget udarbejdes to gange årligt ifm. overførselssagen og budgetaftalen. Det nuværende klimabudget giver politikerne mulighed for at prioritere mellem forskellige klimatiltag og giver mulighed for at vedtage budgetaftaler, der bidrager til at indfri reduktionsmålene. I klimabudgettet fremlægges den samlede effekt af de CO₂-reducerende tiltag holdt op imod reduktionsmankoen til indfrielse af KBH 2025 Klimaplanen. På den måde tydeliggøres det, i hvor høj grad de vedtagne tiltag bidrager til indfrielse af målet om CO₂-neutralitet. For alle tiltag fremgår klimapåvirkningen af budgetnotaterne, hvor der samtidig redegøres for pris pr. reduceret ton CO₂, så det er muligt at sammenligne initiativer efter omkostningseffektiviteten.

Løsning

Økonomiforvaltningen har med inddragelse af bl.a. Teknik- og Miljøforvaltningen evalueret det nuværende klimabudget. Evalueringen viser, at det i pilotperioden har vist sig muligt at udvikle et funktionelt klimabudget fra bunden trods få erfaringer nationalt og internationalt. Klimabudgettet har overordnet bidraget i budgetprocesserne ved at anskueliggøre klimaeffekten af budgetinitiativer og givet mulighed for at prioritere mellem tiltag. Der er fortsat et behov for en yderligere integration mellem det økonomiske budget og klimabudgettet, hvis klimabudgettet skal bidrage til realiseringen af de ambitiøse målsætninger på klimaområdet. Samtidig er der også fortsat behov for i højere grad at forankre klimabudgettet på tværs af forvaltningerne. 

Økonomiforvaltningen vurderer på baggrund af evalueringen, at klimabudgettet vil kunne udvikles inden for to områder:

1. Kobling af klimabudget til Klimaplan 2035
2. Klimabudget som styringsredskab

1. Kobling til Klimaplan 2035

Københavns Kommunes kommende Klimaplan 2035 vil udover de geografiske CO₂-udledninger også omfatte de forbrugsbaserede CO₂-udledninger fra borgernes og kommunens forbrug. Det vil betyde et behov for at udvide beregningsmetoderne, så CO₂-reducerende tiltag fremadrettet også holdes op imod målsætningen for forbrugsbaserede udledninger i den kommende Klimaplan 2035.

Klimabudgettet udvides samtidig, så det fremadrettet omfatter flere typer af budgetinitiativer, fx vise klimaaftryk af transformation af bygninger frem for nybyg, beregninger på et øget antal mobilitetstiltag og flere tiltag, der indirekte bidrager til indfrielse af Klimaplan 2035.

2. Klimabudget som styringsværktøj

Som led i udviklingen af Klimaplan 2035 arbejder forvaltningerne videre i retning af en målsætning om at halvere udledningerne fra Københavns Kommunes eget indkøb fra 2019 til 2035. Det vil kræve store reduktioner inden for alle områder af kommunens indkøb og vil alt andet lige være et ambitiøst mål.

Det er ikke muligt at indfri reduktionsmålet alene ved at indkøbe mere klimavenligt. Derfor kan der være behov for at udvikle nye styringsredskaber, der giver politiske såvel som administrative incitamenter til reduktioner, hvor CO₂ og økonomi i højere grad sidestilles.

I en styringsmodel, der styrer på CO₂, kan klimabudgettet bidrage til at opfylde to overordnede styringsbehov, hhv. 1) bruges til politisk prioritering af budgetinitiativer i forbindelse med budgetforhandlinger og overførselssagen, samt 2) bruges til at opgøre og følge op på målsætninger for tværgående og forvaltningsspecifikke CO₂-reducerende initiativer for Københavns Kommunes eget forbrug.

En videreudvikling af klimabudgettet kan dermed skabe en tættere kobling mellem reduktionsmålene for kommunens indkøb, den eksisterende budgetproces og klimabudgettet. Koblingen kan understøtte muligheden for at opstille målsætninger for reduktioner for både tværgående initiativer og mål for hver af kommunens forvaltninger og samtidig i højere grad skabe en kobling til det eksisterende årshjul for Københavns Kommunes budget.

Udvikling af datagrundlag

For at udvikle CO₂ som styringsværktøj i Københavns Kommune er det en forudsætning, at der etableres et validt datagrundlag, der sikrer, at CO₂-aftrykket og målsætningerne løbende kan monitoreres.

Økonomiforvaltningen arbejder aktuelt med at udvikle en robust opgørelse af klimaaftrykket af forvaltningernes forbrug. Opgørelsen har dog på nuværende tidspunkt sine begrænsninger med hensyn til at fordele klimaaftrykket fra kommunens indkøb på tværs af forvaltninger, da forvaltningerne bl.a. indkøber på vegne af hinanden. Der er derfor et udviklingsarbejde i gang i Økonomiforvaltningen for at komme nærmere en robust opgørelse af forvaltningernes udledninger til udvikling af måltal, som kan anvendes i arbejdet med Klimaplan 2035.

Samtidig er der også en begrænsning i, at modellen på nuværende tidspunkt tager udgangspunkt i beregning på baggrund af monetære enheder frem for mængder. Det betyder, at modellen er mere udsat for udsving i forhold til pris. Fx betyder det, at hvis der bygges et mere klimavenligt byggeri til en højere pris, vil det med den nuværende beregningsmetode optræde med et højere klimaaftryk end et billigere byggeri med en større faktisk CO₂-udledning, da beregningen af CO₂-udledningen i modellen baserer sig på prisen.

Endelig er det en begrænsning i den nuværende model, at der er relativt få tilgængelige emissionsfaktorer, der kan benyttes til at beregne CO₂-udledningerne af kommunens indkøb (emissionsfaktorer definerer de specifikke mængder drivhusgasser, der udledes pr. enhed produceret energi). På nuværende tidspunkt findes der under 100 forskellige emissionsfaktorer, der dækker alle kommunens indkøb. Det betyder i praksis, at der i mange tilfælde vil være udfordringer med at afspejle et skift til et mere klimavenligt produkt i den nuværende beregningsmodel, da indkøbet fortsat vil tage udgangspunkt i den samme emissionsfaktor. Fx er der på nuværende tidspunkt kun samlet ni emissionsfaktorer for fødevarer. Det betyder helt konkret, at modellen ikke kan skelne mellem rødt og lyst kød, selvom udledningen er større for rødt kød. Et skifte fra at indkøbe for 100 kr. hakkekød til at indkøbe for 100 kr. kyllingekød vil ikke på nuværende tidspunkt optræde med en reduktion givet beregningsmodellen i dag.

Udviklingen af en styringsmodel for kommunens egne udledninger vil være ambitiøst både i en dansk og international sammenhæng, fordi Københavns Kommune vil tilnærme sig en dobbelt bundlinje med sidestilling af økonomi og CO₂. Arbejdet med at udvikle klimabudgettet sker løbende. Det forventes, at en styringsmodel efter ovenfor beskrevne sigtelinjer kan implementeres primo 2026 i forbindelse med opstart af planperioden for den kommende Klimaplan 2035.

Klimabudget som alternativt styringsværktøj i stedet for Doughnutmodellen

Borgerrepræsentationen (BR) har tidligere haft et ønske om at afdække mulighederne for at indføre styringsredskaber i kommunen, der understøtter bæredygtig udvikling. Med budget 2020 fik Økonomiforvaltningen derfor til opgave at udarbejde en model for, hvordan Københavns Kommune kan benytte Doughnutmodellen som et overordnet styringsredskab for kommunens økonomi og udvikling.

I arbejdet med Doughnutmodellen har det vist sig, at modellen ikke egner sig som værktøj til at styre med et fokus på bæredygtighed. Med budget 2023 blev det i stedet besluttet at implementere Doughnutmodellen som en årlig statusrapport.

Ved at udvikle klimabudgettet som styringsværktøj ses en mulighed for at imødekomme BR’s ønske om at integrere bæredygtighed som dimension i den økonomiske styring.

Økonomi

Udviklingen af det eksisterende klimabudgettet er finansieret med midler fra overførselssagen 2021-2022 (jf. bilag 3), der udløber med udgangen af 2024.

Videre proces

Udviklingen af det eksisterende klimabudgettet er finansieret med midler fra overførselssagen 2021-2022, der udløber med udgangen af 2024. Økonomiforvaltningen udarbejder et budgetnotat om at videreføre finansiering af klimabudgettet til budget 2025.