Behov for ny styreform i Københavns Kommune? Redegørelse om kommunale styreformer

Økonomiudvalget

DAGSORDEN

for ordinært møde tirsdag den 20. april 2004

J.nr. ØU 124/2004

2. Behov for ny styreform i Københavns Kommune? Redegørelse om kommunale styreformer

INDSTILLING

Økonomiforvaltningen fremsender nedenstående redegørelse om kommunale styreformer til Økonomiudvalget med henblik på

at Økonomiudvalget indledende drøfter behovet for en ny styreform i Københavns Kommune, og indstiller

at Økonomiudvalget i udvalgets møde den 25. maj 2004 foretager en nærmere vurdering af behovet for en ændret styreform i København. Dermed er der i givet fald mulighed for, at der inden sommerferien 2004 kan rettes henvendelse til Indenrigs- og Sundhedsministeriet om udvidelse af mulighederne i den kommunale styrelseslov for valg af styreform, og

at Økonomiudvalget tager til efterretning, at Økonomiforvaltningen med ekstern bistand igangsætter en foranalyse af behovet for en ændret forvaltningsstruktur og ressortfordeling. Udgifterne hertil afholdes inden for Økonomiudvalgets økonomiske ramme.

RESUME

Regeringen kommer inden udgangen af april måned 2004 med sit udspil til en kommende kommunalreform. Herefter indledes forhandlingerne med Folketingets politiske partier om, hvordan fremtidens kommunale landkort skal se ud. Parallelt med drøftelserne om en kommunalreform er spørgsmålet om styreformer (den politiske organisering i kommunerne og samspillet mellem det politiske og administrative system) blevet rejst. Borgerrepræsentationen har samtidig i mødet den 22. januar 2004 henvist et medlemsforslag om samling af kommunens integrationsopgaver til Økonomiudvalget og i den forbindelse anmodet om en samlet vurdering af hensigtsmæssigheden af Københavns Kommunes nuværende struktur og styreform, således at eventuelle ændringer får virkning fra 1. januar 2006.

Kommunernes Landsforening har i marts måned 2004 blandt andet efter ønske fra Århus og Odense kommuner nedsat en hurtigarbejdende arbejdsgruppe. Arbejdsgruppen skal drøfte de eksisterende styreformer og behovet for nye styreformer i de største kommuner med henblik på en eventuel henvendelse til indenrigs- og sundhedsministeren om udvidelse af mulighederne i den kommunale styrelseslov for valg af styreformer. Københavns Kommune er inviteret til at deltage i denne arbejdsgruppe og er repræsenteret af chefkonsulent Vibeke Iversen, Økonomiforvaltningen.

På baggrund heraf og med henblik på en indledende drøftelse i Økonomiudvalget af behovet for en ny styreform i Københavns Kommune har Økonomiforvaltningen udarbejdet redegørelsen nedenfor. Redegørelsen indeholder en beskrivelse af den overordnede organisering af den politiske og administrative ledelse i kommunen, problemstillinger i relation til den nuværende styreform samt en beskrivelse af kommunale styreformer, herunder de styreformer, som den kommunale styrelseslov i dag giver mulighed for, og alternative styreformer, som vil forudsætte en ændring af den kommunale styrelseslov eller dispensation, men som kunne overvejes som modeller for en ændret styreform i København.

Det indstilles, at Økonomiudvalget indledende drøfter behovet for en ny styreform i Københavns Kommune, og at Økonomiudvalget i udvalgets møde den 25. maj 2004 foretager en nærmere vurdering af behovet for en ændret styreform i København. Det giver mulighed for, at der inden sommerferien 2004 i givet fald kan rettes henvendelse til Indenrigs- og Sundhedsministeriet om udvidelse af mulighederne i den kommunale styrelseslo v for valg af styreform. Inden Økonomiudvalgets møde den 25. maj 2004 har Borgerrepræsentationens politiske grupper mulighed for at drøfte redegørelsen, herunder behovet for en ændret styreform og i givet fald hvilke modeller, der kunne være interessante for København.

Endelig indstilles det, at Økonomiudvalget tager til efterretning, at Økonomiforvaltningen med ekstern bistand igangsætter en foranalyse af behovet for en ændret forvaltningsstruktur og ressortfordeling. Udgifterne til foranalysen afholdes inden for Økonomiudvalgets økonomiske ramme.

SAGSBESKRIVELSE

Baggrund

Kommunernes Landsforening har i marts måned 2004 blandt andet efter ønske fra Århus og Odense Kommuner nedsat en hurtigarbejdende arbejdsgruppe. Arbejdsgruppen skal drøfte de eksisterende styreformer og behovet for nye styreformer i de største kommuner med henblik på en eventuel henvendelse til indenrigs- og sundhedsministeren om udvidelse af mulighederne i den kommunale styrelseslov for valg af styreformer. Københavns Kommune er inviteret til at deltage i denne arbejdsgruppe og er repræsenteret af chefkonsulent Vibeke Iversen, Økonomiforvaltningen.

Under henvisning hertil har Økonomiforvaltningen vedrørende en vurdering af behovet for en ændret forvaltningsstruktur og ressortfordeling igangsat et projekt, organiseret på tværs af forvaltningerne, jf. vedlagte bilag 3.

Vedrørende en vurdering af behovet for en ændret styreform i København har Økonomiforvaltningen udarbejdet følgende redegørelse med henblik på en drøftelse herom i Økonomiudvalget og i Borgerrepræsentationens politiske grupper:

Behov for ny styreform i Københavns Kommune? Redegørelse om kommunale styreformer.

Organiseringen af den politiske og administrative ledelse i kommunerne

Organiseringen af den politiske og administrative ledelse har væsentlig indflydelse på styringen af den kommunale virksomhed samt på borgernes / vælgernes mulighed for i praksis at vurdere politikernes handlinger i valgperioden – og dermed opfyldelse af et centralt element i det repræsentative demokrati.

Efter den kommunale styrelseslov (KSL) er kommunalbestyrelsen kommunens øverste organ. Kommunalbestyrelsen kan træffe beslutning om stort set alt indenfor dens område, forudsat det vedrører "kommunale anliggender". Kommunalbestyrelsens kerneopgaver er

· overordnede beslutninger og prioriteringer

· tilsyn med at dens beslutninger bliver ført ud i livet

· pligt til at handle økonomisk forsvarli gt

· pligt til åbenhed og gennemsigtighed i forhold til borgerne

Borgmesterens rolle er

· formand for kommunalbestyrelsen

· formand for Økonomiudvalget

· den øverste daglige leder af administrationen

I styreformerne med delt administrativ ledelse, som i Københavns Kommunes gældende styreform, er den daglige ledelse af administrationen delt mellem borgmesteren og udvalgsformændene (overborgmesteren og borgmestrene).

Udvalgene har i udvalgs- og mellemformsstyrede kommuner, som i København Kommunes nuværende styreform, ansvaret for den umiddelbare forvaltning af den kommunale virksomhed (det materielle indhold). Borgmesteren (overborgmesteren/borgmestrene) har ikke del i den materielle kompetence, f.eks. til at gribe ind i eller omgøre udvalgenes eller forvaltningernes beslutninger (hvis de er i overensstemmelse med kommunalbestyrelsens og udvalgenes beslutninger).

Borgmesteren har heller ikke nogen materiel indflydelse på forberedelsen af sagerne til de stående udvalg og kommunalbestyrelsen eller på dispositioner, der foretages af de ansatte, så længe de er i overensstemmelse med kommunalbestyrelsens / udvalgenes beslutninger. Borgmesterens kompetence vedrører alene det administrative ansvar, herunder at sagerne er tilstrækkelig oplyst forud for den politiske behandling samt ansvaret for den formelle ekspedition af sagerne, herunder at udvalgenes og kommunalbestyrelsens beslutninger bliver ført ud i livet. Denne grænsedragning giver en uklar grænse mellem den politiske ledelse og administrationen og kan ikke sjældent give anledning til tvivl i praksis.

Problemstillinger i relation til den nuværende styreform og forvaltningsstruktur

Styreformen

Københavns Kommunes nuværende mellemformstyre med delt administrativ ledelse, hvor Økonomiudvalget og de stående udvalg, sammensat ved forholdstalsvalg, har ansvaret for den umiddelbare forvaltning, og hvor borgmestrene, der ligeledes er udpeget ved forholdstalsvalg, deles om ansvaret for den daglige administrative ledelse, giver ikke borgerne en klar opfattelse af, hvem og hvilket politisk flertal der har ansvaret for den kommunale virksomhed.

Det forhold, at den administrative ledelse er delt mellem borgmestre udpeget af flertals - og mindretalsgrupper med forskellige politiske opfattelser, kan samtidig give anledning til disharmoni i kommunens markeringer udadtil om ledelsen af den kommunale virksomhed og til problemer indadtil i ledelsen af den kommunale forvaltning og forberedelsen af sager til forelæggelse i udvalg og Borgerrepræsentationen. Det er blandt andet kommet frem i relation til udviklingen i kommunestyret, herunder indgåelsen af politiske aftaler på større opgaveområder som bolighandlingsplanen, børneplanen og idrætsplanen.

Den delte administrative ledelse både på borgmester - og forvaltningsniveauet indebærer, at kommunen ikke kan have en enhedsforvaltning. Det kan være hæmmende for en løbende fleksibel planlægning på tværs af udvalgsområderne. Samtidig indebærer styreformen, at mindretalsborgmestre kan blive administrativt ansvarlige for implementering af udvalgs- og BR beslutninger, som borgmestrene ikke er enige i.

Tendensen til sektorisme i Københavns Kommunes tidligere magistratsstyre er heller ikke helt løst i mellemformstyret med delt administrativ ledelse. Af evalueringsrapporten fra Syddansk Universitet "FRA SMÅ KONGEDØMMER TIL MODERNE REPUBLIK - en undersøgelse af mellemformstyre med delt administrativ ledelse" fremgår det, at selvom samspillet i Den samlede magistrat /Økonomiudvalget har ændret sig markant, har det ikke været muligt at finde mange eksempler på tværgående prioriteringer mellem forskellige opgaver og områder.

Den delte administrative ledelse indebærer som nævnt, at kommunen ikke kan have en enhedsforval tning. Det betyder, at styreformen på forvaltningsniveauet er til hinder for, at der kan delegeres på tværs af forvaltningerne og er således hæmmende for en effektiv og fleksibel organisering af den kommunale opgaveløsning. Det har især vist sig i forbindelse med etableringen af kommunens nye borgerservicecentre.

Styreformen kan endelig give anledning til uklarhed om BR medlemmernes rolle, fordi de som medlemmer af de stående udvalg både har del i ansvaret for den umiddelbare forvaltning og samtidig som medlemmer af Borgerrepræsentationen skal føre kontrol med den samme forvaltning.

Samlet set kan der peges på følgende problemstillinger i relation til den nuværende styreform:

· mangel på synligt ansvar/ gennemsigtighed

· uklar grænse mellem politisk ledelse og administration

· hæmmende for effektiv politisk styring og planlægning

· hæmmende for effektiv organisering af opgaveløsningen

· uklarhed om BR medlemmernes rolle - medansvar for den umiddelbare forvaltning og samtidig ansvarlig for kontrollen med den samme forvaltning

Forvaltningsstrukturen

Parallelt med problemstillingerne i relation til styreformen rejser kommunens forvaltningsstruktur en række spørgsmål i relation til evnen til at matche kravene om en klar, målrettet og fleksibel opgaveløsning. I den forbindelse er i aftaleteksten for kommunens budget for 2004 sat fokus på afklaring af uhensigtsmæssige opgavesnit og arbejdsprocesser mellem forvaltningerne for at sikre en øget effektivisering og kvalitetsudvikling.

Behov for en ændret styreform og struktur?

Målsætningen i budget 2004 om at sikre en øget konsolidering, vækst og udvikling af Københavns Kommune ved at arbejde målrettet med effektivisering og kvalitetsudvikling stiller krav til styringen og strukturen. Videre vil en mulig ændring i kommunens opgaver som led i en kommunalreform i forlængelse af Strukturkommissionens betænkning sætte fokus på kommunens forvaltningsstruktur. Der er således en god grund til at give kommunens styreform og forvaltningsstruktur et serviceeftersyn med henblik på nærmere afklaring af, om styreformen og forvaltningsstrukturen kan indfri kravene, eller om der er behov for en ændret styreform og /eller en ændret forvaltningsstruktur.

Til brug for overvejelserne om en ændret styreform er i det følgende givet en beskrivelse og vurdering af kommunale styreformer.

Vedrørende en vurdering af behovet for en ændret forvaltningsstruktur og ressortfordeling analyseres nærmere i et projekt, organiseret på tværs af forvaltningerne, jf. vedlagte bilag 3.

Det indstilles, at Økonomiudvalget tager til efterretning, at Økonomiforvaltningen med ekstern bistand igangsætter en foranalyse af behovet for en ændret forvaltningsstruktur og ressortfordeling. Udgifterne hertil afholdes inden for Økonomiudvalgets økonomiske ramme.

Redegørelse om kommunale styreformer - fordele og ulemper i relation til KK.

Til brug for de videre overvejelser om behovet for en ændret styreform er i det følgende kort beskrevet de styreformer, kommunen efter den kommunale styrelseslov (KSL) kan vælge i dag. Herefter nævnes fem alternative styreformer, der i dag kun vil kunne vælges under forudsætning af ændring af KSL eller dispensation fra Indenrigs- og Sundhedsministeriet. Og endelig beskrives og vurderes seks modeller på baggrund af seks kriterier, som anbefales at indgå i overvejelserne ved valg af styreform.

Styrelseslovens styreformer

Efter KSL har Borgerrepræsentationen i dag mulighed for at vælge én af følgende styreformer:

· udvalgsstyre, styrelseslovens kap. 3

· magistratsstyre, styrelseslovens § 64

· mellemformsstyre, styrelseslovens § 65

· udvalgsstyre med delt administrativ ledelse, styrelseslovens § 64 a, stk. 1 og 2

· mellemformsstyre med delt administrativ ledelse, styrelseslovens § 64 a, stk. 3

· udvalgsløst styre, styrelseslovens § 65 a

Styreformerne er nærmere beskrevet i vedlagte bilag 1.

De nævnte styreformer må alle – bortset fra udvalgsstyret med delt adm. ledelse og kommunens nuværende styreform, mellemformstyret med delt administrativ ledelse – umiddelbart anses for uinteressante for Københavns Kommune, jf. vedlagte bilag 2 (Begrundede fravalg af styreformer indeholdt i KSL).

Alternative styreformer

Følgende alternative styreformer vil kun kunne vælges under forudsætning af ændring af KSL eller dispensation fra Indenrigs- og Sundhedsministeriet:

· Model 2 for mellemformstyre med delt adm. ledelse (flertalsborgmestre)

· Parlamentarisk model (Oslo-modellen)

· Model for mellemformstyre med kollegial flertalsvalgt politisk adm. ledelse og enhedsforvaltning (teoretisk model)

· Model for mellemformstyre med kollegial forholdstalsvalgt politisk adm. ledelse og enhedsforvaltning (teoretisk model)

· Bestiller – udfører modeller (Skanderborg og Bornholm), styreform i kraft af dispensation

De fire første styreformsmodeller er nærmere beskrevet i det følgende afsnit.

Bestiller- udfører modeller anvendes for tiden i Bornholms Regionskommune og Skanderborg Kommune efter dispensation fra Indenrigs- og Sundhedsministeriet. Modellen er karakteriseret ved, at udvalgene ikke har ansvar for den umiddelbare forvaltning. I stedet er institutionerne selvforvaltende og henhører direkte under kommunalbestyrelsen. Der nedsættes udvalg, men deres primære opgave er at fastsætte mål og rammer for deres områder. Udvalgene har ikke budgetansvar.

Seks kriterier og seks modeller til nærmere overvejelse

Det danske kommunestyre, som vi kender det i dag, er karakteriseret ved, at både kommunalbestyrelsen og mindretallene har en betydelig indflydelse, og mindretallene en vidtgående beskyttelse. Endvidere er den besluttende og den udøvende magt i kommunestyret stærkt sammenflettet. Disse forhold gør sig gældende for alle styreformerne i KSL, og fordelene og ulemperne herved er derfor gennemgående.

På baggrund af udviklingen i kommunestyret, de øgede krav til effektivisering og til kvalitetsudvikling anbefales det alt andet lige ved valg af styreform at vurdere styreformerne på baggrund af følgende kriterier:

· synligt ansvar/ gennemsigtighed

· klar grænse mellem politisk ledelse og administration

· styringskapacitet – både på det politiske niveau og forvaltningsniveauet

· mulighed for delegation på tværs af forvaltningen

· klarhed om BR medlemmernes rolle, herunder om den overordnede kontrol med forvaltningen

· mindretalsbeskyttelse, herunder del i den umiddelbare forvaltning og / eller i den adm. ledelse

I det følgende er beskrevet seks styreformsmodeller:

· Udvalgsstyre med delt administrativ ledelse

· Mellemformsstyre med delt administrativ ledelse

· Model 2 for mellemformstyre med delt adm. ledelse (flertalsborgmestre)

· Model for mellemformstyre med kollegial flertalsvalgt politisk adm. ledelse og enhedsforvaltning (teoretisk model)

· Model for mellemformstyre med kollegial forholdstalsvalgt politisk adm. ledelse og enhedsforvaltning (teoretisk model)

· Parlamentarisk model (Oslo-modellen)

Alle modellerne tager hensyn til, at Københavns Kommune er en stor kommune med en tilsvarende stor administration. I fem af modellerne har mindretallet i mere eller mindre omfang del i den umiddelbare forvaltning og i to af modellerne tillige i den daglige administrative ledelse. To af modellerne er i dag indeholdt i KSL, mens de fire sidste i givet fald vil forudsætte ny lovgivning eller dispensation fra Indenrigs – og Sundhedsministeriet.

To modeller som i dag er indeholdt i den kommunale styrelseslov

KSL giver Frederiksberg, Københavns, Odense, Aalborg og Århus Kommuner mulighed for i styrelsesvedtægten at træffe bestemmelse om, at den øverste daglige ledelse af kommunens administration deles mellem borgmesteren og formændene for de stående udvalg, således at de varetager ledelsen af administrationen inden for hver deres udvalgs forvaltningsområde.

Styreformen med delt administrativ ledelse kan kombineres med et almindeligt udvalgsstyre eller med mellemformsstyre.

Udvalgsstyre med delt administrativ ledelse

KSL 's almindelige styreform er udvalgsstyret. Det er også tilfældet i praksis, idet langt de fleste kommuner og samtlige amtskommuner er udvalgsstyrede.

Det almindelige udvalgsstyre indebærer, at der til varetagelse af den umiddelbare forvaltning af kommunens anliggender nedsættes et økonomiudvalg og et eller flere stående udvalg, hvis sammensætning og myndighedsområde fastsættes i styrelsesvedtægten. Der er ikke i KSL andre bindinger vedrørende udvalgsstrukturen end krav om, at der skal nedsættes et økonomiudvalg og mindst ét stående udvalg.

Økonomiudvalget er ikke et stående udvalg og adskiller sig fra disse, blandt andet ved, at (over)borgmesteren, der vælges ved flertalsvalg er født formand for økonomiudvalget. Valg af økonomiudvalgets øvrige medlemmer foretages ved et selvstændigt forholdstalsvalg, i modsætning til valget til de stående udvalg, der finder sted ved et samlet forholdstalsvalg.

Valg af medlemmer til udvalgene finder sted umiddelbart efter valg af kommunalbestyrelsens formand og næstformand (næstformænd). Valgene har virkning for kommunalbestyrelsens funktionsperiode.

De stående udvalg vælger selv deres formand. Der er ikke i loven fastsat nogen bestemmelse om formandens funktionsperiode. Et stående udvalg kan således til enhver tid vælge ny udvalgsformand (borgmester).

Økonomiudvalget har dels koordinerende funktioner i forhold til økonomiske og almindelige administrative forhold for samtlige kommunens administrationsområder, dels den umiddelbare forvaltning af kommunens kasse - og regnskabsvæsen og løn- og personaleforhold. Økonomiudvalget forestår eller samordner desuden kommunens planlægning og kan varetage den umiddelbare forvaltning af andre sagsområder.

De stående udvalg varetager den umiddelbare forvaltning af de opgaver, som i styrelsesvedtægten er tillagt dem, inden for rammerne af det vedtagne årsbudget i forbindelse med kommunalbestyrelsens vedtagelser og i overensstemmelse med de beslutninger, reglementer mv., der er udstedt af kommunalbestyrelsen. De påser, at de bevilgede beløb ikke overskrides, og foretager gennem økonomiudvalget indstilling til kommunalbestyrelsen, hvis der derudover er behov for bevillinger.

(Over)borgmesteren vælges af kommunalbestyrelsen blandt dennes medlemmer, og valget gælder for kommunalbestyrelsens funktionsperiode.

Når det almindelige udvalgsstyre kombineres med delt administrativ ledelse er den daglige administrative ledelse delt mellem (over)borgmesteren, der er valgt af kommunalbestyrelsen ved flertalsvalg, og formændene for de stående udvalg (borgmestrene), der som nævnt vælges af flertallet i de enkelte udvalg. (Over)borgmesteren og udvalgsformændene (borgmestrene) vil derfor som alt overvejende hovedregel være valgt af det samme flertal.

Udvalgsformændene (borgmestrene) er imidlertid ikke valgt for en fireårig funktionsperiode. Udvalgene kan til enhver tid vælge ny udvalgsformand i løbet af den fireårige funktionsperiode, og udvalgsformændene (borgmestrene) er ikke sikret en plads i økonomiudvalget.

I kommuner, der vælger at indføre udvalgsstyre med delt administrativ ledelse, må hvervet som udvalgsformand (borgmester) betragtes som et fuldtidshverv. I overensstemmelse hermed er der fastsat regler om særlig vederlæggelse, pension mv.

Ingen kommuner har valgt udvalgsstyre med delt administrativ ledelse.

Udvalgsstyret med delt administrative ledelse sikrer mindretallet del i den umiddelbare forvaltning, men ikke i den daglige administrative ledelse.

Som følge af, at mindretallet har del i den umiddelbare forvaltning, opfylder styreformen ikke helt kravet om, at det skal være synligt for borgerne, hvem der har ansvaret for prioriteringen og varetagelsen af de kommunale opgaver – uanset at (over)borgmester og udvalgsformænd (borgmestre) er udpeget af det samme flertal.

Det forhold, at den administrative ledelse er delt mellem (over)borgmester og udvalgsformænd (borgmestre), udpeget af det samme flertal, vil – i forhold til mellemformstyret med delt administrativ ledelse, jf. nedenfor – ikke i samme omfang give anledning til disharmoni i kommunens markeringer udadtil og indadtil i ledelsen af den kommunale forvaltning.

Derimod vil det forhold, at udvalgsformændene (borgmestrene) ikke er valgt for en fireårig funktionsperiode, men til hver en tid kan væltes af et flertal i det stående udvalg, indebære en risiko for ustabil ledelse af den kommunale forvaltning.

Den delte administrative ledelse indebærer tillige, at der ikke kan delegeres på tværs af forvaltningerne, og at kommunen ikke vil have én samlet direktion for hele den kommunale forvaltning, men at direktionsansvaret er delt mellem de administrerende direktører for de respektive forvaltninger.

Formændene for de stående udvalg er ikke fødte medlemmer af Økonomiudvalget. Styreformen giver således ikke Økonomiudvalget en styrket mulighed for at sikre en effektiv koordinering af løsningen af såvel opgaverne i de stående udvalg som af kommunens tværgående opgaver.

Organiseringen af den politiske og administrative ledelse øger risikoen for sektorisering og hæmmer mulighederne for effektiv politisk og administrativ styring samt for en samlet langsigtet planlægning.

Organiseringen rummer samtidig uklarhed om BR medlemmernes rolle, fordi de som medlemmer af de stående udvalg både har del i ansvaret for den umiddelbare forvaltning og samtidig som medlemmer af Borgerrepræsentationen skal føre kontrol med den samme forvaltning.

Mellemformsstyre med delt administrativ ledelse (Københavns Kommunes styreform i dag).

Mellemformstyre er en mellemform mellem udvalgsstyre og magistratsstyre og indebærer et styrket økonomiudvalg, idet økonomiudvalget består af kommunalbestyrelsens formand (overborgmesteren), der tillige er formand for økonomiudvalget, og formændene for de stående udvalg (borgmestrene), der er fødte medlemmer af økonomiudvalget, samt eventuelt et yderligere antal kommunalbestyrelsesmedlemmer.

Formændene for de stående udvalg vælges af kommunalbestyrelsen på det konstituerende møde umiddelbart efter valget af kommunalbestyrelsens formand og næstformand (næstformænd). Valget af udvalgsformændene (borgmestrene) foretages ved et samlet forholdstalsvalg og således, at samme gruppeanmeldelse gælder ved de efterstående valg til de stående udvalg og økonomiudvalg. Valgene har virkning for kommunalbestyrelsens funktionsperiode.

Kommunalbestyrelsen kan i styrelsesvedtægten bestemme med virkning for kommende valgperioder, at det ikke kun er formændene for de stående udvalg, der vælges ved et samlet forholdstalsvalg, men at dette valg omfatter både formændene (borgmestrene) og (over)borgmesteren.

Den umiddelbare forvaltning af kommunens anliggender varetages - på samme måde som i et udvalgsstyre - af et økonomiudvalg og stående udvalg. Udvalgenes sammensætning og myndighedsområde fastsættes i styrelsesvedtægten.

Når mellemformsstyret kombineres med en deling af den administrative ledelse, får styreformen flere lighedspunkter med et magistratsstyre. Det centrale ved udvalgsstyret – at udvalgene varetager den umiddelbare forvaltning – er dog bibeholdt.

Udvalgsformændene (borgmestrene) kan – på samme måde som borgmesteren (overborgmesteren) praktisk taget ikke afsættes i den fireårige funktionsperiode, og de er sikret plads i økonomiudvalget.

I de kommuner, der vælger at indføre mellemformsstyre med delt administrativ ledelse, forudsættes hvervet som udvalgsformand (borgmester) – på samme måde som (over)borgmesteren – at være et fuldtidshverv.

Københavns, Odense og Aalborg Kommuner har i dag mellemformsstyre med delt administrativ ledelse. Odense Kommune er ikke tilfreds med styreformen og har igangsat en proces med overvejelser om ændring af styreformen fra 1. januar 2006.

Odense Kommune har i den forbindelse peget på problemstillinger som sektorisme, mulighederne for tværgående prioritering, ansvarsplacering og gennemsigtlighed i forhold til borgerne, mindretalsindflydelse, kontrol med udvalgenes administration samt arbejdsdelingen mellem politisk ledelse og administration.

Sammenlignet med udvalgsstyret medfører mellemformstyret en styrket position for formændene for de stående udvalg og en styrkelse af økonomiudvalgets koordinerende funktioner. Gennem udvalgsformændenes medlemskab er der grundlag for en større sammenhæng i kommunens politiske ledelse og dermed en bedre koordinering af løsningen af såvel opgaverne i de stående udvalg som af kommunens tværgående opgaver. Det har blot ikke helt vist sig i praksis.

Det forhold, at den administrative ledelse er delt mellem borgmestre udpeget af flertals - og mindretalsgrupper med forskellige politiske opfattelser, kan give anledning til disharmoni i kommunens markeringer udadtil og til problemer indadtil i ledelsen af den kommunale forvaltning og forberedelsen af sager til forelæggelse i udvalg og Borgerrepræsentationen.

Den delte administrative ledelse indebærer videre, at der ikke kan delegeres på tværs af kommunens forvaltninger, og at kommunen ikke har én samlet direktion for hele den kommunale forvaltning, men at direktionsansvaret tillige er delt mellem de administrerende direktører for de respektive forvaltninger.

Styreformen opfylder ikke kriteriet om, at det skal være synligt for borgerne, hvem der har ansvaret for prioriteringen og varetagelsen af de kommunale opgaver. Det følger af, at mindretallet har del i både den umiddelbare forvaltning og ansvaret for den daglige administration.

Der er en uklar grænse mellem den politiske ledelse og administrationen.

Organiseringen af den politiske og administrative ledelse hæmmer tillige mulighederne for effektiv politisk og administrativ styring samt for en samlet langsigtet planlægning.

Organiseringen rummer samtidig uklarhed om BR medlemmernes rolle, fordi de som medlemm er af de stående udvalg både har del i ansvaret for den umiddelbare forvaltning og samtidig som medlemmer af Borgerrepræsentationen skal føre kontrol med den samme forvaltning.

Fire alternative modeller, som i dag ikke er indeholdt i den kommunale styrelseslov, og som derfor i givet fald vil forudsætte ny lovgivning..

I det følgende er beskrevet fire alternative modeller, som ikke opfylder alle seks kriterier, men som hver især indeholder en løsning på en eller flere af de berørte problemstillinger i Københavns Kommunes nuværende styreform.

Model 2 for mellemformstyre med delt administrativ ledelse (flertalsborgmesterstyre)

I betænkningen fra 1987 om Københavns Kommunes styrelse endte udvalget op med to modeller for mellemformsstyre med delt administrativ ledelse. Model 1 med forholdstalsvalgte udvalgsformænd/borgmestre svarende til den styreform, Københavns Kommune har i dag, og som er beskrevet ovenfor, og Model 2 med flertalsvalgte udvalgsformænd /borgmestre.

Model 2 for mellemformstyre med delt administrativ ledelse er ikke indeholdt i KSL.

I det almindelige kommunale udvalgsstyre varetages – som beskrevet ovenfor - den umiddelbare forvaltning af de kommunale opgaver af udvalg sammensat ved forholdstalsvalg, medens den daglige administrative ledelse er samlet hos borgmesteren, der er valgt af kommunalbestyrelsens flertal.

I et udvalgsstyret København med én borgmester er det klart, at borgmesteren ikke personligt ville kunne udøve alle de funktioner, som er tillagt borgmesterembedet i styrelsesloven og styrelsesvedtægten. I givet fald måtte borgmesteren derfor i retningslinier i forbindelse med en omfattende delegation til forvaltningen sikre sig indsigt i og overblik over opgaveområderne.

Et almindeligt udvalgsstyre i København med én flertalsvalgt borgmester vil som beskrevet indebære en betydelig magtkoncentration hos borgmesteren og forvaltningen.

Model 2 styreformen respekterer det grundlæggende princip i det danske kommunestyre om, at mindretallet er tillagt betydelig indflydelse ved som medlemmer af Økonomiudvalget og de stående udvalg at have del i den umiddelbare forvaltning.

Forskellene mellem de to modeller for mellemformstyre med delt administrativ ledelse går alene på valgmåden af borgmestrene.

I model 1 (den nugældende styreform) vælger Borgerrepræsentationen borgmestrene ved forholdstalsvalg.

I model 2 vælger Borgerrepræsentationen formændene (borgmestrene) for hvert enkelt stående udvalg ved et bundet flertalsvalg. Det er således Borgerrepræsentationens flertal, der træffer beslutning om, hvem der skal være formand for hvert af de stående udvalg og dermed samtidig borgmester for det pågældende område.

Forholdstalsvalgte borgmestre indebærer – som anført i betænkningen - den ulempe, at man ikke kan eliminere de spændinger, som følger af, at de uafsættelige mindretalspolitikere kan varetage deres opgave på forskellig vis uden at være i overensstemmelse med flertallet.

Indvendingen mod model 2 vil være, at mindretallets indflydelse i forhold til den gældende styreform svækkes. Mindretallenes indflydelse vil imidlertid ikke være mindre end i de udvalgsstyrede kommuner. I disse kommuner ligger hele den administrative ledelse hos den flertalsvalgte borgmester.

Mindretallene vil i model 2 fortsat blive tilgodeset ved forholdstalsvalg under ét til de stående udvalg. Mindretallene vil desuden kunne tilgodeses gennem udpegning af medlemmer til økonomiudvalget.

Flertalsvalgte borgmestre understøtter mulighederne for fastlæggelse af et klart politisk grundlag for den kommunale prioritering og opgaveløsning.

Flertalsvalgte borgmestre øger således mulighederne for mere effektivt politisk lederskab og skaber større synlighed med hensyn til, hvilket flertal i kommunalbestyrelsen, der har ansvaret for beslutningerne.

Risici for disharmoni i kommunens markeringer udadtil mindskes, og det forhold, at borgmestrene er udpeget af det samme flertal, vil skabe bedre muligheder for et effektivt og fleksibelt samarbejde på tværs af forvaltningerne.

Af hensyn til at skabe synlighed om det politiske grundlag for konstitueringen og det efterfølgende samarbejde, vil modellen nok forudsætte, at der forud for konstitueringen af flertallet udarbejdes et politisk bindende "regeringsgrundlag" for den kommunale valgperiode, som løbende suppleres. Der er imidlertid ikke i styreformen sikkerhed mod, at en borgmester i valgperioden "skifter side", da borgmestrene vil bl ive valgt for en fireårig periode. Der er således ikke som i et parlamentarisk styre, jf. nedenfor, mulighed for, at give en borgmester et mistillidsvotum.

Alt andet lige vil styreformen tillige kunne indebære en begrænsning i dynamikken i det kommunale styre i forhold til i dag, fordi kommunens budget - og sektorplanlægning mere eller mindre vil være "bundet" til den samme flertalsgruppe i hele den kommunale valgperiode. Igen fordi borgmestrene ikke som i et parlamentarisk styre kan "gå af", hvis de kommer i mindretal.

Den delte administrative ledelse indebærer, at der ikke kan delegeres på tværs af kommunens forvaltninger, og at kommunen ikke har én samlet direktion for hele den kommunale forvaltning, men at direktionsansvaret tillige er delt mellem de administrerende direktører for de respektive forvaltninger.

Model 2 styreformen løser endelig ikke problemstillingerne vedrørende uklar grænse mellem politisk ledelse og administration, uklarheden om BR medlemmernes rolle og dermed forholdene vedrørende den overordnede kontrol med forvaltningen.

Model for mellemformsstyre med kollegial flertalsvalgt administrativ ledelse og enhedsforvaltning (teoretisk model).

Det forhold, at den politiske ledelse – som tilfældet er i dag – er delt mellem syv flertals- og mindretalsrepræsentanter, og at ledelsen på forvaltningsniveauet tilsvarende er delt mellem syv administrerende direktører forringer mulighederne for en samlet effektiv ledelse og udvikling af kommunen samt muligheden for delegation på tværs af den kommunale forvaltning og dermed for en fleksibel opgaveløsning.

Samtidig har det – som nævnt ovenfor – været et grundlæggende princip i det danske kommunestyre, at mindretallet har del i den umiddelbare forvaltning.

En løsning på denne problemstilling kunne være en model, der bygger på følgende principper:

· Borgerrepræsentationen er kommunens øverste organ

· Økonomiudvalg og stående udvalg har ansvaret for den umiddelbare forvaltning

· Overborgmesteren og udvalgsformændene (borgmestrene) vælges af Borgerrepræsentationen ved et bundet flertalsvalg for en fireårig periode

· Overborgmesteren er født formand for BR og ØU

· Økonomiudvalget sammensættes af de valgte borgmestre og 6 menige medlemmer af BR, udpeget ved forholdstalsvalg

· Et kollegialt organ bestående af overborgmesteren og borgmestrene har samlet ansvaret for den daglige administrative ledelse samt for udarbejdelsen af indstillinger til udvalgene. For så vidt angår den administrative ledelse er organet ansvarlig herfor over for Økonomiudvalget, og for udarbejdelsen af indstillinger er borgmesterorganet ansvarlig overfor de respektive udvalg

· De enkelte borgmestre varetager opgaverne inden for deres respektive forvaltningsområder efter beslutning og på baggrund af delegation fra det kollegiale borgmesterorgan

· Borgerrepræsentationen ansætter en koncerndirektion for hele den kommunale virksomhed

Modellen er "en teoretisk model" og er ikke nærmere beskrevet eller vurderet i andre sammenhænge. Modellen vil derfor i givet fald forudsætte en grundig gennemtænkning og uddybende bearbejdelse.

Modellen ligger tæt op ad model 2 for mellemformsstyret (flertalsborgmestre), men styrker herudover styringskapaciteten både i den politiske og administrative ledelse og dermed muligheden for en effektiv og målrettet opgaveløsning

· ved at ansvaret for den daglige politiske ledelse med en udvidet materiel kompetence er samlet i et kollegialt organ med mulighed for delegation til de enkelte borgmestre, samt

· ved at den kommunale virksomhed på forvaltningsniveauet ledes af en samlet direktion med én øverst ansvarlig administrerende direktør, svarende til ledelsesstrukturen i kommuner med styreformer uden delt administrativ ledelse og store private virksomheder.

Modellen vil indebære en skarpere afgrænsning mellem det politiske niveau og administrationen i og med, at forvaltningens materielle kompetence i relation til udarbejdelsen af indstillinger til udvalg og Borgerrepræsentation flyttes til det kollegiale organ.

Udvalgenes og Borgerrepræsentationens rolle bliver at fastlægge hovedlinierne for kommunens udvikling og opgavevaretagelse, herunder kommunens budget, samt at prioritere og træffe beslutninger på baggrund af de forelagte indstillinger, og endelig at føre kontrol med forvaltningen, herunder med at beslutningerne føres ud i livet.

Modellen vil forudsætte, at der forud for konstitueringen af flertallet udarbejdes "et regeringsgrundlag" for den kommunale valgperiode, som løbende suppleres.

Modellen har - på samme måde som den ovennævnte model 2 - en væsentlig ulempe ved, at den - da borgmestrene forudsættes valgt for en fireårig periode og ikke som i et parlamentarisk styre kan "gå af" - alt andet lige kan indebære en begrænsning i dynamikken i det kommunale styre, fordi kommunens politik mere eller mindre vil være "bundet" til den samme flertalsgruppe i hele den kommunale valgperiode.

Modellen indebærer, at borgmestrene ikke har selvstændig kompetence, men alene afleder deres kompetence fra det kollegiale borgmesterorgan. Dermed elimineres de spændinger, som det kan give, at uafsættelige borgmestre kan "gå deres egne vegne".

Model for mellemformsstyre med kollegial forholdstalsvalgt administrativ ledelse og enhedsforvaltning (teoretisk model).

Denne model er identisk med modellen oven for, men adskiller sig ved, at borgmestrene og dermed det kollegiale borgmesterorgan er forholdstalsvalgt. Modellen opfylder - udover det grundlæggende princip i det danske kommunestyre om, at mindretallet har del i den umiddelbare forvaltning – at mindretallet tillige har del i den administrative ledelse.

Modellen bygger på følgende principper:

· Borgerrepræsentationen er kommunens øverste organ

· Økonomiudvalg og stående udvalg har ansvaret for den umiddelbare forvaltning

· Overborgmesteren og udvalgsformændene (borgmestrene) vælges af Borgerrepræsentationen ved et selvstændigt forholdstalsvalg (sammen med de 6 menige medlemmer af ØU) for en fireårig periode

· Overborgmesteren er født formand for BR og ØU

· Økonomiudvalget sammensættes af de valgte borgmestre og 6 menige medlemmer af BR,

· De enkelte borgmestre varetager opgaverne inden for deres respektive forvaltningsområder efter beslutning og på baggrund af delegation fra det kollegiale borgmesterorgan

· Borgerrepræsentationen ansætter en koncerndirektion for hele den kommunale virksomhed

Modellen er "en teoretisk model" og er ikke nærmere beskrevet eller vurderet i andre sammenhænge. Modellen vil derfor i givet fald forudsætte en grundig gennemtænkning og uddybende bearbejdelse.

Modellen ligger tæt op ad model 1 for mellemformsstyret (forholdstalsvalgte borgmestre), men indebærer, at kommunen får enhedsforvaltning og dermed styrket styringskapaciteten både i den politiske og administrative ledelse og muligheden for en effektiv og målrettet opgaveløsning

· ved at ansvaret for den daglige politiske ledelse med en udvidet materiel kompetence er samlet i et kollegialt organ med mulighed for delegation til de enkelte borgmestre, samt

Det forhold, at borgmestrene ikke har en selvstændig kompetence, kan umiddelbart give problemer i forhold til beskyttelsen af mindretalsborgmestre. Der må derfor allerede nu tages et forbehold herfor.

Modellen indebærer en risiko for - på samme måde som den ovennævnte model 1 for mellemformstyre – at den, da borgmestrene ikke udgår af det samme flertal, kan give borgerne en uklar opfattelse af, hvem og hvilket politisk flertal, der har ansvaret for den kommunale virksomhed.

Det forhold, at borgmestrene er udpeget af flertals - og mindretalsgrupper med forskellige politiske opfattelser, kan heller ikke helt udelukke disharmoni i kommunens markeringer udadtil.

Parlamentarisk styreform

Den norske kommunelov indeholder to grundlæggende styreformer, som kommunerne og amterne (fylkeskommunerne) frit kan vælge imellem. Formandskabsstyre (i hovedtræk svarende til det danske udvalgsstyre, men med det øverste administrative ledelsesansvar placeret hos kommunaldirektøren) og det parlamentariske styre. Der gælder dog særlige regler om beslutningsprocessen og kvalificeret flertal ved beslutning om overgang til parlamentarisk styre.

Kernen i det norske parlamentariske styre – i forhold til formandsskabsstyreformen - er, at det øverste administrative ledelsesansvar overføres fra kommunaldirektøren til et flertalsvalgt kollegialt politisk organ, by - eller kommunerådet, der fungerer som en kommuneregering. Samtidig falder bestemmelserne om formandskabets (økonomiudvalgets) og udvalgenes kompetence bort.

Oslo Kommune og flere norske fylkeskommuner styres efter den parlamentariske styreform.

Oslo Kommunes kommunalbestyrelse (bystyre) vælges af kommunens stemmeberettigede indbyggere for fire år. Kommunalbestyrelsen er kommunens øverste myndighed og består af 59 folkevalgte medlemmer. Kommunalbestyrelsen ledes af en formand (ordføreren).

Kommunalbestyrelsen bestemmer hovedlinierne i udviklingen af byen og de kommunale opgaver, herunder kommunens budget.

Byrådet vælges af kommunalbestyrelsen. Medlemmerne af byrådet behøver ikke at være medlemmer af kommunalbestyrelsen for at indgå i byrådet. De som vælges som medlemmer af byrådet udtræder i givet fald af kommunalbestyrelsen og andre kommunale hverv.

Kommunalbestyrelsen kan afgive mistillidsvotum overfor byrådet som helhed eller enkeltmedlemmer med den virkning, at rådet / det enkelte medlem er forpligtet til at fratræde. Ved mistillidsvotum overfor hele byrådet fortsætter byrådet som "forretningsministerium", indtil et nyt byråd er valgt. Det samme gælder for det enkelte medlem.

Byrådet ledes af byrådslederen (statsministeren).

Byrådet har ansvaret for kommunens administration, indstiller til bystyret og er ansvarlig for gennemførelse af bystyrets beslutninger. Når beslutningerne er truffet i kommunalbestyrelsen, er det byrådets opgave at påse, at de bliver udført. Byrådet kan af kommunalbestyrelsen tildeles myndighed til selv at bestemme i en række sager.

Kommunalbestyrelsen har mulighed for at beslutte, at der delegeres beslutningsmyndighed og ledelsesansvar på rådets vegne for dele af administrationen til de enkelte medlemmer af byrådet, og hvor samordningen i sidste instans sker i byrådet, svarende til departementsmodellen. Byrådet bliver på samme måde som regeringen i statsadministrationen det eneste administrative organ med generel tværgående kompetence. Kommunalbestyrelsen kan imidlertid også vælge at samle ansvaret på forvaltningsniveauet hos én person, som sorterer direkte under byrådet.

De grupper i kommunalbestyrelsen, som ikke er repræsenteret i byrådet, skal efter den norske kommunelov sikres sekretariatsmæssig bistand.

Oslo byråd består i dag af 6 personer. Hver byrådsmedlem er politisk leder af en byrådsafdeling, svarende til et ministerium.

Byrådet har indgået aftale om det politiske grundlag for byrådets arbejde (regeringsgrundlag).

Bystyret består herudover af

· et forretningsudvalg, der behandler sager vedr. kommunalbestyrelsens indre forhold, valgsager, de folkevalgtes arbejdsvilkår og har tilsynsansvaret for kommunalbestyrelsens sekretariat.

· 5 fagkomitéer (rådgivende udvalg)

· kontroludvalget, der på vegne af kommunalbestyrelsen fører løbende tilsyn med forvaltningen i kommunen. Udvalget påser, at revisionen fungerer på betryggende måde

· klagenemnda, der behandler klager over forvaltningens afgørelser. Denne interne kommuneklageordning eksisterer ved siden af de særlige klageordninger, som findes i særlovgivningen

Den parlamentariske styreform indebærer en deling af de hverv, som i dag er tillagt overborgmesteren, mellem formanden for bystyret (kommunalbestyrelsen) og formanden for byrådet (regeringen).

Den parlamentariske styreform løser flere af de problemstillinger, som er nævnt ovenfor, herunder

· synligt ansvar/ gennemsigtighed

· klar grænse mellem politisk ledelse og administration

· styringskapacitet – både på det politiske og administrative niveau

· klarhed om BR medlemmernes rolle

· overordnet kontrol med forvaltningen

I forhold til Københavns Kommunes gældende styreform vil den imidlertid betyde, at mindretallet ikke har del i den umiddelbare forvaltning og det administrative ansvar.

Til gengæld vil de grupper, som ikke er repræsenteret i bystyret, få en klarere rolle som opposition og som kontrollant i forhold til forvaltningen. De grupper, der ikke er repræsenteret i byrådet, vil endvidere forudsættes at skulle have stillet udvidet sekretariatsmæssig bistand til rådighed.

En skematisk sammenfatning af indholdet i de nævnte fem styreformer set i forhold til de rejste problemstillinger

Hovedtrækkene i de seks styreformsmodeller, som er beskrevet ovenfor, sammenholdt med de fem kriterier kan meget kort skematisk sammenfattes således:

Mindretal del i den umiddelbar forvaltning

Mindretal del i den administrative ledelse

Synligt ansvar/ gennemsigtighed

Klar grænse politisk ledelse og administration

Høj styringskapacitet

Mulighed for delegation på tværs af forvaltningen

Klarhed om BR medl's rolle, herunder om kontrol m. forvaltningen

Udvalgsstyre m. delt administrativ ledelse

( X )

( - )

Mellemformsstyre m. delt administrativ ledelse

Mellemformsstyre med delt administrativ ledelse (flertals borgmestre)

(X)

( - )

(X)

Mellemformsstyre m. kollegial flertalsvalgt politisk administrativ ledelse og enhedsforvaltning (teoretisk model)

(X)

Mellemformsstyre m. kollegial forholdstalsvalgt politisk administrativ ledelse og enhedsforvaltning (teoretisk model)

( - )

(X)

Parlamentarisk styreform

Den videre proces.

Hensigten i medlemsforslaget, jf. ovenfor, om at ændringerne skal have virkning fra 1. januar 2006, giver en meget kort tidsramme for afklaring af behovet for ændret styreform, beslutning, forberedelse og implementering heraf - sideløbende og i tæt koordination med vurdering/implementering af ændringer i kommunens struktur og opgavefordeling.

Under hensyn hertil foreslås det, at Økonomiudvalget i udvalgets møde den 25. maj 2004 foretager en nærmere vurdering af behovet for en ændret styreform i København. Det giver mulighed for, at der inden sommerferien 2004 i givet fald kan rettes henvendelse til Indenrigs- og Sundhedsministeriet om udvidelse af mulighederne i den kommunale styrelseslov for valg af styreform.

Inden Økonomiudvalgets møde den 25. maj 2004 har Borgerrepræsentationens politiske grupper mulighed for at drøfte redegørelsen, herunder behovet for en ændret styreform og i givet fald hvilke modeller, der kunne være interessante for København.

Høring

Andre konsekvenser

BILAG VEDLAGT

Bilag 1. Beskrivelse af styreformer indeholdt i KSL

Bilag 2. Begrundelse for fravalg af styreformer indeholdt i KSL

Bilag 3. Notat om tværgående projekt vedr. analyse af forvaltningsstruktur

Erik Jacobsen

/ Paul Sax Møller

Til top