Forslag til styrket styring af anlægsøkonomien

Som opfølgning på Økonomiudvalgets beslutning den 16. juni 2015 om ”Optimering på anlægsområdet - ny proces for nye m2”, og herunder ny rolle og ansvarsfordeling i anlægsprocessen, fremlægges med denne indstilling forslag til styrket styring af anlægsøkonomien for byggeprojekter i Københavns Kommune.

Økonomiforvaltningen indstiller, at Økonomiudvalget over for Borgerrepræsentationen anbefaler,

1. at de 7 forslag til styrket styring af anlægsøkonomien i Byggeri København, oplistet i indstillingen og beskrevet i bilag 1, godkendes og implementeres tidsmæssigt som angivet i tabel 1,  
2. at forvaltningerne inden udgangen af 2015 forelægger reviderede funktionsprogrammer for fagudvalg, Økonomiudvalget og Borgerrepræsentationen. Krav udover lovgivningens krav skal opdeles i obligatoriske krav og vejledende ønsker. Der skal til krav og ønsker, der går længere end lovgivningen, angives økonomiske konsekvenser og værdi for slutbrugere,
3. at samlingen af øremærkede puljer på 72,99 mio. kr. tildeles Byggeri København som en anlægsbevilling. Puljernes oprindelige formål bevares, men uforbrugte midler fra puljerne kan Byggeri København anvende til uforudsete anlægsudgifter.

De bevillingsmæssige konsekvenser fremgår af tabel 2 i økonomiafsnittet.

Københavns Kommunes (KK) bruttoanlægsudgifter på ejendomsområdet var i 2014 på 1,2 mia. kr. Kommunen anvender i dag ca. 2,4 mio. m² inkl. 3. mandslejemål, og de årlige omkostninger til ejendomsdrift ligger på 1,2 mia. kr. De fysiske rammer for udførelse af de kommunale opgaver er væsentlige for at skabe attraktive og funktionelle institutioner. Men midler frigjort på ejendomsområdet vil kunne anvendes til øget service til borgerne. Derfor er det væsentligt at sætte fokus på optimering af anlægs- og ejendomsområdet.

En opgørelse fra Danmarks Statistik viser, at omkostningerne på boligbyggerier fra 2010-2014 er steget med 10,1 pct. Sammenholdes denne stigning med de aktuelle konjunkturer og de mange store offentlige byggerier, kan der forventes et yderligere pres på priserne i de kommende år. På grund af den demografiske udvikling i KK er der et stort behov for udbygning. Stigende udbygningsbehov og stigende anlægspriser vil sætte kommunens anlægsøkonomi under pres.

På ovenstående baggrund og som opfølgning på EYs (tidligere Ernst & Young) analyse af byggeområdet (2015) vedtog Økonomiudvalget (ØU) den 16. juni 2015 indstilling om ”Optimering på anlægsområdet – ny proces for m2”. Med indstillingen blev blandt andet en ny rolle- og ansvarsfordeling i anlægsprocessen besluttet, som samler ansvar for byggeprojekter og økonomi ét sted, idet anlægsbevillingen fremover går direkte til Byggeri København (ByK) ved budgetvedtagelsen.

For at kunne imødekomme presset på kommunens anlægsøkonomi, herunder sikre budgetoverholdelse og eksekvering af projekter til rette tid og kvalitet, er det, udover en klar rolle- og ansvarsfordeling, afgørende at de rette styringsværktøjer er til stede. I dag opstår udfordringer med anlægsøkonomien blandt andet som følge af utilstrækkelig afklaring omkring krav til arealer og funktioner, utilstrækkelige tekniske forundersøgelser, utilstrækkelige handlingsmuligheder for nedsparring ved dyre licitationer, utilstrækkelig mulighed for risikohåndtering ved f.eks. prisstigninger og uforudsete udgifter i udførelsesfasen.

Derfor foreslås i nærværende indstilling en række konkrete tiltag, der skal understøtte det økonomiske ansvar, og bidrage til en styrket styring af anlægsøkonomien.

I forbindelse med den ny rolle- og ansvarsfordeling arbejdes allerede på en række tiltag, der i forskellige spor også bidrager til en styrket styring af anlægsøkonomien. Blandt flere kan fremhæves: 

• Flerårig anlægsplan til budget 2016, der understøtter langsigtet kobling mellem budget- og anlægsplanlægning. Forelægges for ØU på budgetseminaret 18./19. august.
• Udarbejdelse af strategiske nøgletal samt benchmark af byggepriser inden for bl.a. skolebyggeri, som skal understøtte de praktiske og politiske prioriteringer på området. Forelægges for ØU på budgetseminaret 18./19. august 2015.
• Øgede krav til budgetnotater i anlægssager skal bidrage til en øget kvalitet i beslutningsoplæg. Implementeres med Indkaldelsescirkulæret for 2017.
• ByK vil løbende vurdere, hvilke muligheder den ny udbudslovgivning giver for at opnå optimeringer af anlægsøkonomien, blandt andet gennem udbud med forhandling.

Forslag til styrket styring af anlægsøkonomien
I bilag 1 er 7 forslag til styrket styring af anlægsøkonomien beskrevet. Med forslagene sættes på flere fronter fokus på at sikre overholdelse af anlægsbudgetter både på projektniveau og for den samlede anlægsportefølje. Forslagene har til formål at sikre en styrket styring af anlægsøkonomien.

I tabel 1 er de 7 forslag oplistet i overbliksform med angivelse af forslagets primære indhold og forventede effekt.

 Tabel 1. Overblik over forslag til styrket styring af anlægsøkonomien

Løsningsforslag	Forventet effekt
1. Skærpede krav til beslutningsgrundlag gældende fra budget 2017. Der skal forud for anlægsbevilling forelægge ideoplæg, byggeprogram og teknisk forundersøgelse til forskel fra i dag, hvor der ofte blot er udarbejdet budgetnotat suppleret med ideoplæg på større sager. Der skelnes mellem projekter over og under 20 mio. kr. Kravene er ikke gældende for de mindre anlægsopgaver, der allerede i dag varetages af fagforvaltningerne, som fx bygning af legeplads.	Et grundigere beslutningsgrundlag vil sikre bedre forudsætninger for at styre anlægsøkonomien og eksekvere til aftalt tid og kvalitet.
2. Inden udgangen af 2015 skal funktionsprogrammer for krav der ligger udover lovgivning, opdeles i obligatoriske og vejledende ønsker med angivelse af økonomiske konsekvenser og værdi for slutbrugere. Arbejdet vil foregå i samarbejde mellem forvaltningerne og Økonomiforvaltningen, så der sikres en ensartet tilgang på tværs af forvaltningerne.	Mere transparent politisk prioritering af anlægsmidler og forbedrede betingelser for overholdelse af anlægsbudgetterne.
3. Indsatser i forbindelse med udbud, f.eks. styrket granskning af projektmateriale, tidligere inddragelse af entreprenører, øget brug af rammeaftaler og bundtning af udbud samt øget fokus på contract management. Forslaget træder i kraft med denne indstillings godkendelse.	Giver bedre mulighed for at opnå mere fordelagtige tilbud hos entreprenørerne og reducerede risici i udførelsesfasen.
4. Styrket risikohåndtering i overskuds-/ underskudsmodellen. Øremærkede puljer til uforudsete anlægsudgifter samles under ByK fra 2016 og frem. Puljernes formål bevares, men uforbrugte midler fra puljerne tilgår den fælles anlægspulje under ØU, som ByK kan anvende til uforudsete anlægsudgifter.	Øget fleksibilitet og handlekraft til at håndtere uforudsete udgifter og dermed bedre eksekvering af risikosager, som ellers kunne blive forsinket.
5. Mere udførlig afrapportering på overskuds-/underskudsmodellen, herunder kvartalsvis forelæggelse for ØU. Forslaget træder i kraft med 4. opfølgning på Anlægsoversigten (ØU i december 2015)	Øget gennemsigtighed om anlægsøkonomien på porteføljeniveau.
6. Øget anvendelse af benchmark i budgetteringen. Forslaget træder i kraft med denne indstillings godkendelse.	Bidrager til et øget fokus på lave byggeomkostninger.
7. Forenklet administrationsbidrag i ByK. ByKs administrationsprocent i anlægssager hæves fra 1,7 til 3,2 pct. Samtidig fjernes den varige bevilling som hidtil har finansieret de yderligere 1,5 pct. Forslaget træder i kraft med budget 2017.	Administrative lettelser og mere gennemsigtighed i finansieringen. Ved en omlægning vil administrationsprocenten fremover følge anlægsniveauet ligesom den øvrige del af administrationsprocenten.

Der er ikke fremlagt konkrete forslag til håndtering af stigende byggepriser, da stigningerne som udgangspunkt allerede i dag håndteres med den årlige fremskrivning af kommunens anlægsprojekter med KL’s anlægs p/l. (fastsættes årligt i Økonomiaftalen). Ligesom der har været en stigning i Byggeprisindekset i de seneste år, har det samme også været tilfældet for anlægs p/l., som i perioden fra 2010-2014 er steget med knap 8 pct. Derudover vil den nye proces for anlægssager samt de nye skærpede krav til beslutningsgrundlag forventeligt være medvirkende til at sikre endnu bedre grundlag for budgetlægning. Med den nye proces for anlægssager vil tiden fra budgetvedtagelse til licitation forventeligt mindskes, hvilket alt andet lige skaber mindre usikkerhed om prisstigninger. Derudover vil de skærpede krav til beslutningsgrundlag også være med til at skabe mere sikkerhed om budgetlægning.

Indstillingen skaber bedre rammer for styringen af anlægsøkonomien, herunder overholdelse af anlægsbudgetter, optimeringer og mulighed for effektiviseringer.

De skærpede krav til beslutningsgrundlag (løsningsforslag 1) vil medføre øgede udgifter til belysningen af anlægssagerne inden budgetvedtagelsen af det samlede anlægsprojekt. Udgifterne hertil indarbejdes eksplicit i beslutningsoplæg til budgetforhandlingerne. De øgede omkostninger tidligere i anlægsprocessen modsvares for de projekter, der gennemføres, af reducerede planlægningsudgifter senere i processen, idet der som udgangspunkt ikke er tale om nye opgaver, men om en tidsmæssig fremrykning af opgaver, der under alle omstændigheder indgår i anlægsprocessen. For projekter der stoppes efter gennemført planlægning, vil der være tale om et merforbrug til planlægning, som dog kan have forhindret, at kommunen igangsætter særligt risikofyldte eller omkostningstunge projekter.

Forslag 4 har bevillingsmæssige konsekvenser, som fremgår af tabel 1 nedenfor. Samlingen af øremærkede puljer til eventuelle merudgifter til anlægsprojekter i ByK, betyder jf. tabel 1, at der sker en intern omflytning under ØU. Herved overføres og udmøntes en anlægsbevilling på 20,4 mio. kr. i 2016 stigende til 27,8 mio. kr. i 2018 fra centrale puljer til ByK. I alt udgør puljerne 72,99 mio. kr. i 2016-2018. Puljernes oprindelige formål bevares, men uforbrugte midler fra puljerne vil tilgå den fælles anlægspulje som ByK kan anvende til uforudsete anlægsudgifter. Eventuelle uforbrugte midler i 2015 vil blive overført til ByK i sidste sag om anlægsperiodisering i 2015. 

Såfremt der herudover resterer puljemidler i anlægspulje til daginstitutioner (overførselssagen 2013-2014, BR den 8. maj 2014) og pulje til etablering af ekstra daginstitutionspladser fra budget 2012, vil midlerne blive overført til den fælles anlægspulje i forbindelse med årets sidste sag om anlægsperiodisering. Disse midler kan ByK ligeledes anvende til uforudsete anlægsudgifter.

Overførslen af puljemidlerne giver ByK øget fleksibilitet til at sikre den økonomiske håndtering af uforudsete udgifter, der ikke kan håndteres inden for den nuværende Overskuds-/underskudsmodel (model hvor eventuelt mindreforbrug i nogle anlægsprojekter anvendes til at finansiere merforbrug på andre projekter). ØU vil i forbindelse med budgetforhandlinger og overførselssag blive forelagt puljens størrelse, forbrug og planlagt forbrug på projektniveau.

Tabel 2. Bevillingsmæssige konsekvenser 2016 - 2018

Forslag	Udvalg	Bevilling (nr. og navn)	Funktion	Beløb i 1.000 kr.* (2015)			Varig? ja/nej
				2016	2017	2018
Samling af puljemidler i ByK	ØU	3160 – Byggeri København, Anlæg	6.45.51.3	20.425	24.751	27.818	Nej
Pulje - bygherrereserve til renovering af skoler	ØU	3123 – Fælles anlægspuljer	6.45.51.3	-7.038	-19.893	-22.855	Nej
Pulje – bygherrereserve til nye skolespor	ØU	3123 – Fælles anlægspuljer	6.45.51.3	-763	-4.857	-4.962	Nej
Pulje til ekstraordinære udg. til daginst. 2014	ØU	3123 – Fælles anlægspuljer	6.45.51.3	-12.623	0,0	0,0	Nej
I alt	-	-	-	0	0	0	-

*Øgede indtægter er indikeret med negativt fortegn, mens reducerede indtægter er indikeret med positivt fortegn. Øgede udgifter er indikeret med positivt fortegn, mens reducerede udgifter er indikeret med negativt fortegn.

Forslag 7, forenklet administrationsbidrag, betyder, at ByKs varige bevilling på 18,9 mio. kr. til administration af anlægsprojekter nedjusteres løbende i takt med, at administrationen finansieres af den øgede administrationsprocent i nye anlægsprojekter – svarende til 3,2 pct. af anlægsudgifterne. Den varige bevilling vil fra 2017 gradvist blive nedjusteret afhængigt af det korrigerede budget til anlægsprojekter besluttet før budget 2017. I opgørelsen heraf  indgår både projekter udmøntet til ByK og projekter placeret i fagforvaltningerne med henblik på senere udmøntning til ByK. Forslaget ændrer ikke på ressourcefordelingen mellem forvaltningerne.

Økonomiforvaltningen, herunder ByK, vil i tæt samarbejde sikre implementeringen af forslagene til styrket styring af anlægsøkonomien med virkning fra vedtaget budget 2016. Der vil i implementeringen være fokus på at sikre den rette inddragelse af fagforvaltningerne.

18.- 19. august 2015	ØU’s budgetseminar: Behandling af forslag til styrket styring af anlægsøkonomien.
Efteråret 2015	ByK forelægger Borgerrepræsentationen (BR) udkast til partnerskabsaftale, der på et mere operationelt niveau beskriver snitflade og arbejdsgange mellem bestillere (fagforvaltningerne) og ByK omkring de enkelte anlægsprojekter. Partnerskabsaftalen skal afløse det tidligere kapitel 10 om anlægsprojekter i Service Level Agreement for Københavns Ejendomme.
Inden udgangen af 2015	Forvaltningerne forelægger reviderede funktionsprogrammer for fagudvalg, ØU og BR. Krav udover lovgivningens krav opdeles i obligatoriske krav og vejledende ønsker. Der skal til krav og ønsker, der går længere end lovgivningen, angives økonomiske konsekvenser og værdi for slutbrugere. Sammen med behandlingen af reviderede funktionsprogrammer vil Økonomiforvaltningen som opfølgning på ØU indstillingen fra 16. juni 2015 levere forslag til, hvordan politikerne i højere grad kan holdes orienteret om faserne og fremdriften i det enkelte projekt, herunder hvordan der sikres større transparens i beslutninger med betydning for den arkitektoniske udformning og byens visuelle udtryk. Fagforvaltningerne inddrages i udarbejdelsen af forslaget.

Mikkel Hemmingsen        / Søren Tegen Pedersen

Dagsordenspunkt 5: Forslag til styrket styring af anlægsøkonomien (2015-0145378)

Økonomiudvalgets beslutning i mødet den 19. august 2015

Indstillingen blev anbefalet over for Borgerrepræsentationen uden afstemning.