Opfølgning på Højesteretsdom vedrørende erhvervsaffaldsgebyr

Før Borgerrepræsentationen kan tage stilling til en indstilling, skal Økonomiudvalgets erklæring om enhver sag, der vedrører kommunens planlægningsopgaver, økonomiske forhold eller almindelige administrative forhold, indhentes, jf. Københavns Kommunes styrelsesvedtægt § 12, stk. 5.

I nærværende indstilling, skal Økonomiudvalget således alene tage stilling til den foreslåede erklæring i afsnittet "Indstilling".

Teknik- og Miljøudvalget, Økonomiudvalget og Borgerrepræsentationen skal tage stilling til tilbagebetaling af gebyr på erhvervsaffaldsområdet som opfølgning på dom fra Højesteret vedrørende en konkret virksomhed.

Teknik- og Miljøudvalget anbefaler over for Økonomiudvalget og Borgerrepræsentationen,

1. at der igangsættes tilbagebetaling for anslået 10 mio. kr. som konsekvens af Højesterets dom 7. december 2020 vedr. erhvervsadministrationsgebyr for affald jf. uddybende afgrænsning af virksomheder i løsningsafsnit og bilag 2,
2. at der for alle øvrige virksomheder med 0-1 ansatte, som er opkrævet gebyret, og for hvilke der ikke er indtrådt forældelse, åbnes mulighed for konkret at få vurderet affaldsproduktionen og dermed tilbagebetalingsmuligheden frem til 31. december 2021,
3. at der afsættes en tillægsbevilling til tilbagebetalingen på 10 mio. kr. på Bevillingen Affaldsområdet (Styringsområde overførsler), der afregnes med kassen, jf. økonomiafsnittets tabel 1.

Indstilling

Økonomiforvaltningen indstiller, at Økonomiudvalget oversender sagen til Borgerrepræsentationen med følgende erklæring:

Økonomiudvalget noterer sig, at den eneste håndteringsmulighed i sagen medfører et fald i reel kasse på 10 mio. kr., da det ikke er muligt at finansiere tilbagebetalingen af erhvervsaffaldsgebyret over affaldstaksterne. Reel kasse blev senest opgjort til 746,5 mio. kr. i forbindelse med aprilprognosen.

Økonomiudvalget forudsætter, at eventuelle merudgifter, som følge af sagen, afholdes inden for Teknik- og Miljøudvalgets budgetramme.

Problemstilling

Højesteret afsagde den 7. december 2020 dom i en sag, hvor Københavns Kommune har opkrævet affaldsadministrationsgebyr på 937,50 kr. hos en konkret virksomhed. Højesteret fandt i dommen, at Københavns Kommune som udgangspunkt havde hjemmel til at opkræve gebyret generelt, men at kommunen i den konkrete sag burde have imødekommet virksomhedens ansøgning om fritagelse for gebyret.

Teknik- og Miljøforvaltningen har på baggrund af dommen i dialog med Horten vurderet, at der også vil være tilbagebetalingspligt over for andre end den konkrete virksomhed.

Ombudsmanden har udtalt sig i forbindelse med sagen, hvilket har medført, at Teknik- og Miljøforvaltningen foreslår tilbagebetaling til en større mængde virksomheder, end hvad der umiddelbart blev vurderet efter domsafsigelsen. Således foreslås tilbagebetalingen både at omfatte virksomheder, der har søgt og fået afslag på fritagelse i henhold til den tidligere kan-bestemmelse herom samt virksomheder, der aldrig har søgt, men som i lyset den nye afgræsning burde have været fritaget.

Samlet vurderes et tilbagebetalingsomfang på ca. 10 mio. kr.

Løsning

Dommen fra Højesteret var 3. instansbehandling af sagen. Sagen har tidligere været afgjort i Københavns Byret den 12. januar 2018, hvor Københavns Kommune fik medhold. Efterfølgende blev sagen prøvet i Østre Landsret, der den 28. august 2019 afsagde dom om, at Københavns Kommune skulle tilbagebetale affaldsgebyret. Østre Landsrets dom indebar en generel underkendelse af hjemlen for gebyret, der var opkrævet på baggrund Energistyrelsens bekendtgørelse og dermed ikke som sådan en underkendelse af sagsbehandlingen i den konkrete sag.

 Østre Landsrets dom gjorde sagen principiel, da den dermed direkte vedrørte alle landets kommuner. På den baggrund modtog Københavns Kommune 3. instansbevilling, der førte til dommen i Højesteret 7. december 2020. KL og Staten har været involveret i sagen på Københavns Kommunes side. Dommen fra Højesteret betyder, at selve hjemlen til gebyret fastholdes, men at der er sket forkert udøvelse af skøn i den konkrete sag i forhold til vurdering af, om virksomheden havde en egentlig affaldsproduktion.

Dommen blev afsagt med dommerstemmerne 5-4 i virksomhedens favør. Mindretallet på 4 dommere fandt modsat, at Københavns Kommunes praksis lå inden for rammerne af lovgivningen, og at bemærkningerne fra det lovforberedende arbejde tager sigte på, at der skulle etableres en fritagelsesordning, der bygger på objektive og let konstaterbare kriterier, således at kommunerne ikke blev påført større administrative byrder.

Gebyret blev afskaffet med virkning fra 1. januar 2019. Dommens videre konsekvenser omfatter derfor kun stillingtagen til tidligere opkrævede gebyrer.

Forslag til afgrænsning af virksomheder, der skal omfattes af tilbagebetaling i forlængelse af dommen og udtalelse fra Folketingets Ombudsmand

Højesterets dom indeholder en generel stillingtagen til, at Københavns Kommunes praksis for administration af muligheden for fritagelse indebar en risiko for at afskære en række virksomheder fra fritagelse, som efter forarbejderne til miljøbeskyttelsesloven var forudsat fritaget. I dommens præmisser fremgår, at gebyrfritagelsen burde være sket, idet den konkrete virksomhed havde en så marginal produktion af erhvervsaffald, at den reelt ikke belastede de kommunale affaldsordninger, udover hvad der allerede var betalt af husholdningen. Højesteret lagde i sin begrundelse også vægt på, at virksomheden blev drevet fra ejers private lejlighed, og at ejer af virksomheden var eneste ansatte i virksomheden.

Forvaltningen har på denne baggrund udarbejdet en liste over branchekoder, der kan fritages for gebyr, såfremt virksomheden har 0-1 ansatte. Listen omfatter for 2017 og 2018 i alt ca. 9.000 virksomheder inden for 44 branchekoder. Ved afgrænsningen af branchekoder har forvaltningen lagt vægt på, om der er tale om vidensbaserede virksomheder med en udpræget digital produktion, og/eller hvorvidt det produkt eller den ydelse, der leveres, genererer en egentlig fysisk affaldsproduktion. Herudover er der på listen medtaget branchekoder, der erfaringsmæssigt ofte består af virksomheder, der er organiseret i kontor- eller behandlingsfællesskaber, hvor bortskaffelsen af affald er knyttet til en selvstændig CVR-registrering for fællesskabet. Se nærmere i bilag 2.

Højesteretsdommen vedrører i udgangspunktet kun den gruppe af virksomheder, der har søgt, men ikke fået fritagelse. Folketingets Ombudsmand har imidlertid i den afsluttende udtalelse i forlængelse af undersøgelse af inddrivelsen (se nedenfor og bilag 6) udtalt, at han går ud fra, at Københavns Kommune ”ved vurdering af sin tilbagebetalingspligt i sagen vil inddrage, om personer eventuelt kan have undladt at søge om fritagelse for betaling af gebyret som følge af manglende vejledning af kommunen”.

Teknik- og Miljøforvaltningen har ikke fundet det muligt at afklare de præcise årsager til, at konkrete virksomheder har undladt at søge om fritagelse. På den baggrund omfattes alle virksomheder i de pågældende kategorier, uanset om de har søgt eller ej. Dette medfører omtrent en tidobling af antallet af krav, der indstilles tilbagebetalt, sammenholdt med, hvis kun virksomheder, der havde søgt, kunne komme i betragtning.

For virksomheder med 0-1 ansatte, der ikke er omfattet af de identificerede 44 branchekoder, men som mener at kunne dokumentere, at virksomheden i 2017 og 2018 ikke har haft en egentlig affaldsproduktion, foreslår Teknik- og Miljøforvaltningen, at der gives mulighed for at søge om tilbagebetaling af administrationsgebyret for disse gebyrår frem til den 31. december 2021.

Forældelse

Horten har i forlængelse af dommen i Højesteret vurderet, at gebyrer, som er indbetalt mere end 3 år fra Højesterets dom er forældede og ikke kan kræves tilbagebetalt.

Teknik- og Miljøforvaltningen har yderligere bedt Horten vurdere, om det vil være lovligt at tilbagebetale affaldsgebyrerne, uanset at tilbagebetalingskravene er forældede. Horten vurderer, at der ikke er hjemmel til, at Københavns Kommune tilbagebetaler affaldsgebyrer, der er forældede. Se yderligere uddybning i bilag 4.

På den baggrund indstiller Teknik- og Miljøforvaltningen, at tilbagebetalingen tidsmæssigt afgrænses til at omfatte gebyrårene 2017 og 2018. Da forældelsen opgøres fra betalingstidspunktet, vil tilbagebetalingen ligeledes omfatte ubetalte krav fra tidligere gebyrår og gebyrer inddrevet/betalt efter 7. december 2017.

Horten har samlet vurderet, at Teknik- og Miljøforvaltningens afgrænsning af tilbagebetaling, herunder tilbagebetalingsperioden, er både lovlig og saglig og den bedst mulige løsning ift. efterlevelse af dommen fra Højesteret – med efterfølgende bemærkninger fra Folketingets Ombudsmand. Se nærmere i bilag 3.

Folketingets Ombudsmands vurdering af inddrivelsen

Den 8. juni 2020 modtog Københavns Kommune en henvendelse fra Folketingets Ombudsmand (orienteringsnotat lagt på TMU portalen 15. juli 2020). Ombudsmandens henvendelse vedrørte det forhold, at der via Gældsstyrelsen fortsat blev inddrevet forfaldne administrationsgebyrer i perioden efter Østre Landsrets dom 28. august 2019 og frem til, at Københavns Kommune modtog 3. instansbevilling 4. december 2019. Se yderligere baggrund i bilag 5.

På baggrund af forløbet vil Teknik- og Miljøforvaltningen i dialog med Gældsstyrelsen tilbagebetale de renter, som er tilskrevet i den angivne periode på de krav, som fortsat fastholdes. Det er uklart, præcist hvor mange krav, det vedrører, da det kræver en mere detaljeret gennemgang. De afsluttende bemærkninger til sagen fra Folketingets Ombudsmand er vedlagt som bilag 6.

Økonomi

Det vurderes jf. ovenfor, at der for årene 2017 og 2018 bør ske tilbagebetaling af lidt over 9.000 gebyrer. Gebyret udgjorde i 2017 og 2018 585 kr. ex. moms, i alt 731,25 kr. pr. år, hvilket samlet giver tilbagebetaling af knap 7 mio. kr. Dertil kommer tilbagebetalinger til de virksomheder, der efterfølgende vælger at søge om en konkret vurderet fritagelse, og som får medhold deri. Ligeledes vil der for ubetalte krav (inkl. krav fra før 2017) være behov for at nedskrive pålagte rykkergebyrer, renter mv. Den samlede tilbagebetaling anslås af Teknik- og Miljøforvaltningen at udgøre 10 mio. kr., som der søges bevilling til i denne sag.

Gebyrerne var opkrævet i henhold til ”Hvile i sig selv” princippet, som bevillingsmæssigt var placeret på takstområdet i lighed med øvrige affaldsgebyrer. En merudgift i ét gebyrår vil derfor som udgangspunkt medføre en takststigning i efterfølgende gebyrår, og indtægts- og udgiftsbevillinger på området er derfor som udgangspunkt neutrale for kommunens økonomi. Affaldsområdet tilføres på den baggrund en tillægsbevilling på 10 mio. kr. med modpost på kassen, jf. tabel 1.

Tabel 1 Bevillingsmæssige konsekvenser

*Øgede indtægter er indikeret med negativt fortegn, mens reducerede indtægter ikke er indikeret med et fortegn.

Eftersom affaldsadministrationsgebyret er afskaffet pr. 2019, er det imidlertid ikke muligt at indregne tilbagebetalingsudgiften i kommende års opkrævning. Det er for affaldsgebyrer under ”hvile i sig selv” ikke tilladt at krydssubsidiere med hverken det skattefinansierede område eller med husholdningsaffaldsområdet.

Teknik- og Miljøforvaltningen foreslår derfor på baggrund af dialog med Økonomiforvaltningen, Intern Revision og KL, at det samlede underskud på ordningen, dvs. kommunens tilgodehavende, der er tilbage efter tilbagebetalingssagen, afskrives direkte på kommunens egenkapital. Denne håndtering har ikke driftsmæssige konsekvenser og kræver ikke bevilling. Resultatet er et fald i kommunens formue og reel kasse med cirka 10 mio. kr., afhængigt af den faktiske tilbagebetaling.

Videre proces

Når Teknik- og Miljøudvalget har godkendt sagen, sendes den videre til behandling i Økonomiudvalget og Borgerrepræsentationen. Når Borgerrepræsentationen har godkendt indstillingen, igangsættes proces med afklaring af tilbagebetaling og procedure for genbehandling af sager som beskrevet i indstillingen. Teknik- og Miljøudvalget orienteres om status for tilbagebetaling i forbindelse med 3. kvartalsprognose for 2021.

Søren Wille                                      /Thomas Højlt

Teknik- og Miljøforvaltningen indstiller, at Teknik- og Miljøudvalget over for Økonomiudvalget og Borgerrepræsentationen anbefaler,

1. at der igangsættes tilbagebetaling for anslået 10 mio. kr. som konsekvens af Højesterets dom 7. december 2020 vedr. erhvervsadministrationsgebyr for affald jf. uddybende afgrænsning af virksomheder i løsningsafsnit og bilag 2,
2. at der for alle øvrige virksomheder med 0-1 ansatte, som er opkrævet gebyret, og for hvilke der ikke er indtrådt forældelse, åbnes mulighed for konkret at få vurderet affaldsproduktionen og dermed tilbagebetalingsmuligheden frem til 31. december 2021,
3. at der afsættes en tillægsbevilling til tilbagebetalingen på 10 mio. kr. på Bevillingen Affaldsområdet (Styringsområde overførsler), der afregnes med kassen, jf. økonomiafsnittets tabel 1.

Teknik- og Miljøudvalgets beslutning i mødet den 31. maj 2021

Indstillingen blev anbefalet over for Økonomiudvalget og Borgerrepræsentationen uden afstemning.

Økonomiudvalgets beslutning i mødet den 15. juni 2021

Økonomiudvalget besluttede at oversende indstillingen med udvalgets erklæring til behandling i Borgerrepræsentationen uden afstemning.