Håndtering af medlemsforslag om modeller for sociale investeringer i Københavns Kommune

Indstilling

Økonomiforvaltningen indstiller over for Økonomiudvalget,

1. at de tre beskrevne modeller for sociale investeringer, jf. løsningsafsnittet, tages til efterretning,
2. at det godkendes, at medlemsforslaget stillet af Radikale Venstre på Borgerrepræsentationens møde den 19. august 2021, dagsordenspunkt 28, jf. bilag 1, hermed er håndteret.

Problemstilling

Borgerrepræsentationen besluttede den 19. august 2021 at udvalgshenvise et medlemsforslag stillet af Radikale Venstre om, at Økonomiforvaltningen i samarbejde med Socialforvaltningen skal fremlægge forslag til politisk behandling for Økonomiudvalget, der anviser modeller for, hvordan kommunen kan arbejde med sociale investeringer i samarbejde med fonde og pensionskasser, se bilag 1 for hele medlemsforslaget.

På denne baggrund har Økonomiforvaltningen og Socialforvaltningen i samarbejde undersøgt forskellige muligheder for at arbejde med sociale investeringer i Københavns Kommune.

Sociale investeringer forstås her som investeringer i indsatser for at opnå både en menneskelig (effekt) og samfundsøkonomisk gevinst (økonomisk afkast). Hvor finansieringen af investeringen i indsatserne kommer fra, er ikke afgørende for, om det er en social investering eller ej.

Ovenstående indebærer, at donationer på socialområdet eller eksternt finansierede projekter uden krav om afkast ikke indgår her.

Hvorfor arbejde med sociale investeringer

Fortalerne for sociale investeringer fremhæver, at sociale investeringer kan være med til at sikre innovation og finansiering til nye løsninger på økonomisk pressede områder i den offentlige sektor. Hertil kan arbejdet med sociale investeringer også give mulighed for at nytænke velfærdsindsatser, og fokus på effekter frem for aktiviteter kan bidrage til en mere fleksibel tilgang til at imødegå borgernes udfordringer og behov.

Ligeledes kan sociale investeringer bidrage til at skabe et mere systematisk og helhedsorienteret fokus på effekter af indsatser og den økonomiske rentabilitet af forskellige indsatser. Der er også potentiale for, at der tænkes mere på tværs af kommuner og stat mv. og for at overkomme stærke sektortilgange i kommunerne, da man med de sociale investeringer kan få blik for, hvordan og hos hvem den sociale indsats vil virke, og hermed også hvordan både økonomiske udgifter og gevinster deles (f.eks. mellem kommune og stat).

Løsning

Socialforvaltningen og Økonomiforvaltningen har i samarbejde undersøgt, hvordan der arbejdes med sociale investeringer i en dansk kontekst. Hertil suppleres med eksempler fra øvrige nordiske lande. Eksemplerne er hentet fra Danmark i kommunale indsatser på områder for psykisk sårbare ledige, bekæmpelse af ungdomshjemløshed samt behandling af voldsudsatte familier, og støtte til unge, der er vokset op med alkohol og stofmisbrug.

Der er identificeret tre modeller for at arbejde med sociale investeringer i en kommunal kontekst. Model 1 og model 2 er sociale effektinvesteringer, hvor kommunen igangsætter en social indsats - leverandøren kan både være kommunen selv eller en privat aktør. Indsatsen er enten finansieret af en ekstern investor (model 1) eller af kommunen selv f.eks. i form af en kommunal investeringspulje (model 2), jf. tabel 1. Model 3 er investering af kommunens likviditet i socialt orienterede investeringsfonde eller virksomheder.

De tre modeller præsenteres overordnet i indstillingen og er uddybet i bilag 2.

Model 1: Sociale effektinvesteringer med ekstern finansiering

I model 1 indgår kommunen en aftale med en ekstern investor f.eks. Den Sociale Investeringsfond eller Den Sociale Kapitalfond og en leverandør af velfærdsindsatser. Leverandøren kan både være kommunen selv eller et privat tilbud. Investoren stiller finansiering til rådighed for, at en leverandør kan iværksætte velfærdsindsatser overfor en bestemt målgruppe. I den forbindelse opstilles ønskede effekter af indsatsen i en resultatkontrakt. Herefter tilbagebetaler kommunen et beløb til investor svarende til dennes investering plus et aftalt afkast baseret på effekt af indsatsen. 

Model 2: Sociale effektinvesteringer med kommunal finansiering

I model 2 er det kommunale midler, der finansierer effektinvesteringen, f.eks. via kommunale investeringspuljer og evt. i samarbejde med eksterne investorer. Tilsvarende model 1 kan leverandører være såvel kommunale som private. Det er også væsentligt på forhånd at opstille ønskede effekter af indsatsen i en resultatkontrakt.

Københavns Kommune har i en årrække haft en effektiviseringsstrategi, som siden 2016 er blevet understøttet af investeringspuljer på 450 mio. kr. årligt, heraf 20 mio. kr. til innovationspuljen. Investeringspuljen finansierer implementeringsudgifter til nye initiativer, som forvaltningerne kan anvende til at indfri effektiviseringsmåltallet. For at få midler fra puljen skal en række kriterier være opfyldt, bl.a. skal der være sammenhæng mellem investering og effektivisering, og tilbagebetalingstiden i forslaget er som udgangspunkt 6 år. Cases med effektivisering på service har forrang ved udmøntning af puljerne, men det er også muligt at få midler til investeringscases med effektiviseringer på overførselsområdet. Sidstnævnte kræver en vurdering af sammenhæng mellem indsats (typisk serviceudgifter) og effektiviseringer på overførselsområdet.

Indenfor kriterierne af investeringspuljerne er det i dag muligt at få investeringsmidler på det sociale område. Socialudvalget har gennemført en række sociale investeringer finansieret af investeringspuljerne gennem de seneste år.

Opmærksomhedspunkter ved effektinvesteringer

For model 1 og 2 er der nogle væsentlige opmærksomhedspunkter, som også fremhæves i eksemplerne fra Danmark.

1. Det er en udfordring at knytte indsatsens effekt til en konkret økonomisk gevinst, der kan måles i kommunens budgetter. Dertil kan der være en tidsmæssig forskydning i forhold til, hvornår indsatsen igangsættes, og hvornår gevinsten viser sig. Dette er et vilkår for effektinvesteringer og kan adresseres med forskellige værktøjer, f.eks. opstilling af resultatmål eller brug af evidensbaserede indsatser.
2. Der er en række styringsmæssige udfordringer, der kan henføres til styringen af kommunernes økonomi. For det første kan det udfordre, at en del af den økonomiske gevinst ved en kommunal investering falder i anden sektor, f.eks. i form af lavere statslige eller regionale udgifter. Det kan også gøre sig gældende internt i kommunen, hvor indsatsen iværksættes på ét fagområde i en forvaltning, men gevinsten er på et andet område i en anden forvaltning. Endelig er der også mulighed for, at investeringer har en effekt på tværs af styringsområder, f.eks. kan investeringer ligge på serviceområdet, mens besparelsen er på overførselsområdet. Dette kan udfordre, fordi der er rammestyring på kommunernes serviceudgifter, mens overførslerne ikke er rammestyret, og derfor vil der være større fokus på at effektivisere serviceudgifterne.

Flere af erfaringerne fra Danmark har forsøgt at komme omkring nogle af disse incitamentsproblemer. F.eks. er der lavet aftale med staten om tilbagebetaling af sparret refusion til en kommune, hvilket gør økonomien i casen mere solid, og der er lavet aftaler om tilbagebetalingen af investeringen eller deling af gevinsten på tværs af områder eller sektorer (stat, region eller kommune).

Såfremt der er et ønske om at arbejde med sociale investeringer i form af model 1 eller 2 i Københavns Kommune, skal disse udfordringer adresseres. I den forbindelse vil en mulig tilgang være at igangsætte et pilotprojekt med særskilt finansiering, som kan identificere konkrete udfordringer og give erfaringer med, hvad der virker, når der arbejdes med sociale investeringer. På den baggrund kan der opstilles incitamentsstrukturer, der understøtter sociale investeringer, som kan gå på tværs af forvaltninger, og/eller som går på tværs af styringsområder. Pilotprojektet kan også danne grundlag for at se på mulighederne for at justere kriterierne for udmøntning af kommunens investeringspulje. En anden tilgang kan være at lave et særskilt set-up for sociale investeringer ved siden af investeringspuljerne, hvor eksempelvis kriterierne for udmøntning af midler og opfølgning på casen er en anden. Det er også en mulighed at udarbejde et særskilt set-up for sociale investeringer, uden der arbejdes med et pilotprojekt forinden.

Model 3: Kommunal investering i socialt orienterede virksomheder eller fonde

Det fremgår af medlemsforslaget, at Københavns Kommune kan tage et socialt ansvar via sociale investeringer i sociale investeringsfonde. I forslaget nævnes Impact Growth Fond, som er en unoteret investeringsfond. Kommuner er underlagt den almindelige kommunalretlige grundsætning om pligt til at handle økonomisk forsvarligt efter kommunalfuldmagtsreglerne. Vedr. kommuners anbringelse af midler henviser kommunestyrelseslovens § 44 til anbringelsesbekendtgørelsen.

Af anbringelsesbekendtgørelsen fremgår det, at kommuner kan investere i investeringsforeninger, såkaldte UCITS eller alternative investeringsfonde (AIF’er).

Københavns Kommunes nuværende investeringsforening (UCITS)

Københavns Kommunes nuværende investeringsforening er en traditionel investeringsforening – en såkaldt UCITS - der investerer i værdipapirer. Der gælder en række regler for en UCITS, herunder at investeringerne som udgangspunkt skal være i børsnoterede værdipapirer. Under de generelle regler for UCITS’er er det muligt at investere op mod 10 % af den samlede beholdning i værdipapirer, der ikke handles på en børs (f.eks. aktier, obligationer, pengemarkedsbeviser mv.), men det er ikke muligt for en UCITS at investere i AIF’er som Impact Growth Fund. Kommunens egen investeringspolitik gør det kun muligt at investere i børsnoterede værdipapirer. Der kan investeres i danske og udenlandske obligationer, aktier, investeringsforeninger mv., og der kan altså ikke investeres direkte i f.eks. projekter, der ikke er børsnoterede. Det er således i dag ikke muligt at investere i sociale virksomheder, medmindre de er børsnoterede.

Økonomiudvalget behandlede den 23. november 2021 en indstilling om grønne investeringer, hvor Økonomiudvalget besluttede at fastsætte krav om andel af grønne obligationer i kommunens investeringsforening. Noget tilsvarende kunne principielt også gøres i forhold til sociale investeringer. Kommunens forvaltere vurderer dog for nuværende, at markedet for sociale obligationer i praksis er meget begrænset, og at det ikke er et marked i vækst, som det er tilfældet for grønne obligationer. Hertil kommer, at der ikke foreligger en entydig definition på, hvad en social investering er.    

Alternativ investeringsforening (AIF)

En alternativ investeringsforening er en kollektiv investeringsenhed, som ikke er en UCITS, og som rejser kapital fra en række investorer med henblik på at investere kapitalen efter en defineret investeringspolitik og hvor investorerne, som en kollektiv gruppe ikke har nogen daglige beføjelser eller kontrol over enheden. En AIF adskiller sig blandt andet fra en UCITS ved at have friere investeringsrammer. En typisk AIF vil være en kapitalfond (private equity fond), venturekapitalfond eller en hedgefond. Dog kan K/S selskaber i form af f.eks. et ejendomsselskab eller en vindmøllepark ligeledes være omfattet af loven. En AIF kan således investere i mange forskellige typer aktiver, herunder noterede og ikke-noterede værdipapirer og dermed i mindre illikvide aktiver.

Kommunens nuværende investeringsforening må investere i andre UCITS, men må ikke investere i en AIF. En investering i en AIF skal således ske udenfor den nuværende investeringsforening.

I en UCITS kan værdipapirerne sælges, og der kan trækkes midler ud i løbet af få dage. Ofte vil det ikke være tilfældet med en AIF, hvor investeringerne typisk har en betydelig længere tidshorisont, og der er tale om andre og typisk større risici end for en UCITS.

AIF’er stiller store krav til investorernes kendskab og erfaring. Økonomiforvaltningen har ikke erfaringer med investering i AIF’er og har ikke kendskab til, at andre kommuner har investeret i AIF’er. Ved overvejelse om at foretage en konkret investering i en AIF, bør der derfor foretages en nærmere vurdering af bl.a. risici samt de juridiske aspekter.

Tabel 1. Oversigt over modeller for sociale investeringer

Økonomi

Indstillingen har ingen økonomiske konsekvenser.

Videre proces

Såfremt Økonomiudvalget har et ønske om at undersøge konkrete forslag til, hvorledes der kan arbejdes med sociale investeringer på konkrete områder og inden for en eller flere af de beskrevne modeller, kan udvalget beslutte, at relevante forvaltninger udarbejder forslag, som f.eks. kan indgå i kommende overførsels- eller budgetforhandlinger.