Finansieringsudvalgets rapport - opgørelse af kommunalreformens øko-nomiske konsekvenser og forslag til nye tilskuds- og udligningsmodeller
Finansieringsudvalgets rapport - opgørelse af kommunalreformens øko-nomiske konsekvenser og forslag til nye tilskuds- og udligningsmodeller
Økonomiudvalget
DAGSORDEN
for ordinært møde tirsdag den 13. december 2005
J.nr. ØU 555/2005
5. Finansieringsudvalgets rapport - opgørelse af kommunalreformens øko-nomiske konsekvenser og forslag til nye tilskuds- og udligningsmodeller
INDSTILLING
Økonomiforvaltningen indstiller,
.
- at Økonomiudvalget tager nærværende orientering om Finansieringsudvalgets rapport til efterretning
- at Økonomiudvalget godkender vedlagte høringssvar
RESUME
Finansieringsudvalget afgav rapport til indenrigs- og sundhedsministeren d. 1. december 2005. Rapporten indeholder dels en opgørelse af de byrdefordelingsmæssige konsekvenser for kommunerne som følge af kommunalreformen, dels forslag til nye modeller for det fremtidige tilskuds- og udligningssystem.
Københavns Kommune får en isoleret, beregningsteknisk gevinst af kommunalreformens opgave- og finansieringsomlægninger på 538 mill. kr. Derimod taber Københavns Kommune på alle de fremlagte modeller for et nyt tilskuds- og udligningssystem. Tabene beløber sig fra 215 mill. kr. til 1.139 mill. kr. Samlet set taber Københavns Kommune i to af de syv modeller.
Finansieringsudvalgets rapport er sendt i høring blandt Finansieringsudvalgets medlemmer, herunder Købehavns Kommune frem til d. 16. december 2005. Økonomiforvaltningen har udarbejdet vedlagte høringssvar (se bilagene).
Indenrigs- og sundhedsministeren forventes at fremsætte lovforslag om et nyt tilskuds- og udligningssystem sidst i januar 2006.
SAGSBESKRIVELSE
Det fremgår af aftalen om
kommunalreformen, at der som led i strukturreformen skal gennemføres en
tilskuds- og udligningsreform. Det fremgår også, at det er Finansieringsudvalget
under Indenrigs- og Sundhedsministeriet, der skal fremlægge forslag til
ændringer i det kommunale tilskuds- og udligningssystem mv.
Det skal påpeges, at
Finansieringsudvalget ændringsforslag kan få store konsekvenser for Københavns
Kommunes økonomi, idet indtægterne fra tilskud og udligning i budget 2006 udgør
ca. 5 mia. kr. – svarende til 15 pct. - af kommunens samlede indtægter.
Finansieringsudvalget har
afholdt 8 møder i perioden marts 2005 – november 2005. Københavns Kommune har
været repræsenteret i Finansieringsudvalget ved Økonomiforvaltningen.
Finansieringsudvalgets rapport blev offentliggjort d. 1. december 2005.
Finansieringsudvalget har
fokuseret på to dele:
1) Kommunalreformen: Opgørelse af hver enkelt kommunes nye
udgifter og indtægter som følge af kommunalreformen.
Det er summen af de to dele,
der giver de samlede byrdefordelingsmæssige konsekvenser af
Finansieringsudvalgets forslag for hver enkelt kommune.
De byrdefordelingsmæssige
konsekvenser er beregnet på kommunalreformens 98 kommuner.
AD 1) Kommunalreformen: Opgørelse af
hver enkelt kommunes nye udgifter og indtægter som følge af kommunalreformen
Arbejdet med at opgøre de
byrdefordelingsmæssige konsekvenser af kommunalreformen for hver enkelt kommune
kan opdeles i fire trin:
1. NY KOMMUNAL STRUKTUR
Efter
kommunalreformens kommunesammenlægninger, vil der være i alt 98 kommuner. Sammenlægningerne
har økonomiske konsekvenser, hovedsageligt fordi sammenlægningerne betyder
ændringer i hvilke kommuner, der er berettiget til §18-tilskud (tilskud til
kommuner med svagt beskatningsgrundlag) og fordi hver kommune kun modtager ét
grundtillæg af 7,5 mill. kr. Det betyder, at der kun skal udbetales 98
grundtillæg mod tidligere 275. De sparede §18-tilskud og grundtillæg overføres
til bloktilskuddet.
I
forbindelse med dette trin er Københavns Kommune (og Frederiksberg Kommune og
Bornholms Regionskommune) blevet opsplittet i en primærkommunal del og en
amtskommunal del. De tre kommuners amtskommunale udgifter er medregnet i det
beløb, der overføres til regioner (fx sygehuse), stat (fx gymnasier) og kommuner
(fx socialområdet). Det er i forhold til den tilbageblevne primærkommunale del
der beregnes byrdefordelingsmæssige konsekvenser af kommunalreformen og efterfølgende
ændringer af tilskuds- og udligningssystemet.
Den
beregnede opsplitning medfører, at der kan udledes en primærkommunal skatteprocent
for Københavns Kommune på 19,9 og en amtskommunal skatteprocent på 12,3. Dette
giver samlet en skatteprocent på 32,2, som var skatteprocenten i 2003, der er
udgangspunktet for beregningen. Skattenedsættelsen i Københavns Kommune i 2004
fra 32,2 pct. til 32,1 pct. medtages i beregningerne under trin 3.
2. NYE OPGAVER
Med
kommunalreformen overtager kommunerne opgaver fra primært amterne for i alt
28,5 mia. I det omfang Københavns Kommune "overtager" en opgave, som kommunen
tidligere har varetaget som amt, er der som hovedregel tilbageført den samme
udgift. I dette trin er kommunerne kompenseret for de ekstra udgifter ved en
tilsvarende forhøjelse af bloktilskuddet.
3. OVERFØRSEL AF AMTSLIGE SKATTER TIL KOMMUNERNE
Det
fremgår af aftalen om kommunalreformen, at kommunerne skal overtage de
amtskommunale skatter, dvs. indkomstskatter (fratrukket 8 pct.-point sundhedsbidrag),
grundskyld, ejendomsværdiskat og dækningsafgift. Dette medfører ekstra
kommunale indtægter for 35,6 mia. kr. Bloktilskuddet nedjusteres tilsvarende
for at skabe balance.
I
forhold til fordelingen af den amtslige indkomstskat til kommunerne lægger Finansieringsudvalget
op til, at den amtslige indkomstskat for hvert enkelt amt fordeles på
kommunerne i amtet. Endvidere lægges der op til, at jo større en del af amtets
udgifter, der overføres til kommunerne, desto større del af amtsskatten skal
overføres til kommunerne.
I
forhold til Københavns Kommune betyder det, at den i trin 1 beregnede amtslige
skatteprocent på 12,3 pct. ganges med 29,3 pct., idet 29,3 pct. af Københavns
Kommunes beregnede amtslige udgifter tilbageføres til Københavns Kommune efter
kommunalreformen. Denne beregnede andel ligger over gennemsnittet, hvilket både
afspejler, at Københavns Kommune amtslige udskrivningsprocent er relativt høj
og at udgifterne til socialområdet, specialundervisning, kollektiv trafik og
den fremtidige kommunale finansiering af sundhedssystemet er højere end gennemsnittet.
Da
andelen ligger over gennemsnittet, får Københavns Kommune tildelt en relativt
høj andel af den amtslige indkomstskat. Alt i alt tildeles Københavns Kommune
en amtslig udskrivningsprocent på 4,05 pct.-point i forhold til gennemsnittet
på 3,81 pct.-point. Denne udskrivningsprocent lægges oven på den
primærkommunale skatteprocent, som dog nedjusteres fra 19,9 til 19,84 som følge
af skattenedsættelsen i Københavns Kommune i 2004 (nedjusteringen med 0,06
pct-point svarer til den primærkommunale del af nedsættelsen på samlet 0,1
pct-point).
Trin
3 giver Københavns Kommune en mærkbar gevinst i forhold til det gældende
tilskuds- og udligningssystem. Gevinsten udspringer først og fremmest af, at Københavns
Kommune skal "aflevere" et sygehusvæsen med forholdsvis høje psykiatriudgifter,
mens Københavns Kommune kun skal aflevere en gennemsnitsandel af den amtslige
skatteindtægt.
4. OPHÆVELSE AF DIVERSE (MIDLERTIDIGE)
SÆRTILSKUDSORDNINGER
Det
fremgår af Finansieringsudvalgets kommissorium, at særordninger så vidt muligt
undgås. Derfor foreslår Finansieringsudvalget, at en række særlige tilskudsordninger
ophæves, og at midlerne fra ordningerne – ca. 10,1 mia. kr. - overføres til
bloktilskuddet. De berørte tilskudsordninger er etableret over en længere periode
med henblik på at sikre kommuner imod større tab i forbindelse med tidligere finansieringsomlægninger
(fx grundtakst på socialområdet) eller med henblik på at forbedre præcisionen i
det nuværende udligningssystem (fx tilskud til kommuner med særlig belastning
på overførselsområdet).
De byrdefordelingsmæssige
konsekvenser af trin 1-4 er summeret i tabel 1. Som det fremgår, giver
kommunalreformen isoleret set en gevinst på 0,73 pct. af beskatningsgrundlaget,
svarende til 538 mill. kr.
Det skal understreges, at
gevinsten kun er beregningsteknisk, idet den er beregnet før de foreslåede
ændringer i tilskuds- og udligningssystemet. Som det vil fremgå nedenfor, giver
samtlige de foreslåede modeller et tab til Københavns Kommune.
Tabel 1: Byrdefordelingsmæssige konsekvenser af
kommunalreformen
|
|
I andele af beskatningsgrundlag |
1.000 kr. |
||||
|
|
Ny struktur |
Nye opgaver |
Nye skatter |
Ophævelse af særordninger |
I alt |
I alt |
|
|
(1) |
(2) |
(3) |
(4) |
|
|
|
København |
0,08 |
0,02 |
0,40 |
0,23 |
0,73 |
538.413 |
AD 2) Tilskuds- og udligningssystemet:
Forslag til nye elementer i tilskuds- og udligningssystemet, herunder
opstilling af en række modeller.
Finansieringsudvalget har
opstillet 3 forslag til overordnede modeller for fremtidig tilskud og
udligning. Herunder er der fire undervarianter af model 1, hvorfor der alt i
alt opstilles 7 modeller. Københavns Kommune taber isoleret set på alle 7 modeller.
MODEL 1
Model
1 har følgende kendetegn:
- Der indføres nettoudligning, dvs. udligning af
forskellen mellem skattekraft og udgiftsbehov. I det nuværende system
udlignes beskatningsgrundlag og udgiftsbehov hver sig.
- Udligningsniveauet i landsudligning hæves til 50
pct., mod 45 pct. i det nuværende system.
- Udligningsniveauet i hovedstadsudligningen
reduceres til 35 pct. mod 40 pct. i det nuværende system. Området der er
omfattet af hovedstadsudligningen er det samme som i dag, om end Vallø
Kommune nu er medtaget efter sammenlægningen med Stevns Kommune.
- Der opretholdes en ekstra udligning for særligt
ugunstigt stillede kommuner uden for hovedstaden. Udligningsniveauet er 40
pct., hvilket ligner den tilsvarende udligning i det nuværende system.
- Det resterende bloktilskud fordeles efter
folketal mod i dag andel af beskatningsgrundlag.
- Der stilles forslag om nye udgiftsbehovskriterier
både i landsudligningen og hovedstadsudligningen.
- De sociale udgiftsbehovskriterier indgår med en
vægt på 30 pct. i opgørelsen af udgiftsbehov i både landsudligningen
og hovedstadsudligningen. I dag er udligningsniveauerne hhv. 20 pct. og 25
pct.
- Grundtillægget på 7,5 mill. kr. til hver kommune
afskaffes. I stedet indføres et såkaldt tilgængelighedskriterium med en
vægt på 2 pct. af udgiftsbehovet i både landsudligningen og
hovedstadsudligningen.
- Det kommunale skatteprovenu af indkomster over
400.000 kr. foreslås fordelt efter folketal. Dette udligningselement
findes ikke i det nuværende system.
- Det kommunale provenu af selskabsskat (med
viderefordeling) og pensionsafgifter udlignes med 50 pct.. Dette
udligningselement findes ikke i dag.
- Ny separat udligning af udgifter til flygtninge
og indvandrere. Fremadrettet foreslås landeafgrænsningen ændret (fra
"3.lande" til "ikke-vestlige lande"). Endvidere fokuseres på herkomst og
ikke statsborgerskab. Endelig reduceres enhedsbeløbene med 10 pct.).
- Afskaffelse af det kommunale bidrag til
momsudligningsordningen mod en tilsvarende permanent reduktion af
bloktilskuddet. Der er tale om en forsimpling, som ikke har
byrdefordelingsmæssige konsekvenser.
- En række skatteregler afskaffes/forenkles, som
følge af, at skatteopkrævningsopgaven som følge af kommunalreformen
overgår til staten.
- Afskaffelse af boligstøtteudligning i hovedstaden.
Ordningen udligner udgifterne til boligstøtteudgifter, ydelsesstøtte til
boligfornyelse etc. i hovedstaden, og gavner således de kommuner -
herunder København – som har relativt høje udgifter hertil. Der er ca. 1,5
mia. kr. i ordningen.
- Afskaffelse af udligningsordningen for kommuner,
der modtager asylansøgere. Der er 12 mill. kr. i ordningen.
Model 1 giver isoleret set
Københavns Kommune et tab på 412 mill. kr.
Model 1's fire
undervarianter
I Finansieringsudvalgets
rapport er der udarbejdet fire varianter af model 1:
MODEL 1.A.
Udgangspunktet er model 1,
men området som indgår i hovedstadsudligningen indsnævres geografisk på
baggrund af pendlingsmønstre, således at området omfatter 25 kommuner mod model
1's 34 kommuner (det bemærkes, at i dag er 50 kommuner omfattet i
hovedstadsudligningen. Dette tal reduceres til 34 som følge af kommunesammenlægninger).
Model 1.a giver Københavns
Kommune et isoleret tab på 453 mill. kr.
MODEL 1.B.
Udgangspunktet er model 1,
men hovedstadsudligningen afskaffes. Landsudligningsniveauet er uændret.
Model 1.b giver isoleret set
Københavns Kommune et tab på 1.139 mill. kr.
MODEL 1.C.
Udgangspunktet er model 1,
men udligningen af skatteprovenuet på indkomster over 400.000 kr. erstattes med
fuld udligning af det kommunale skatteprovenu fra ejendomsværdiskat og
aktieindkomster.
Model 1.c giver isoleret set
Københavns Kommune et tab på 338 mill. kr.
MODEL 1.D.
Udgangspunktet er model 1,
men selskabsskat og pensionsafgifter udlignes ikke.
Model 1.d giver isoleret set
Københavns Kommune et tab på 243 mill. kr.
MODEL 2
Model 2 ligner langt hen ad
vejen model 1. Dog er udligningen af det kommunale skatteprovenu for indkomster
over 400.000 kr. udeladt.
Model 2 giver isoleret set
Københavns Kommune et tab på 215 mill. kr.
MODEL
3
Model 3 ligner langt hen ad
vejen også model 1. Dog er landsudligningsniveauet hævet til 70 pct, mens
udligningsniveauet i hovedstadsudligningen er reduceret til 15 pct.
Model 3 giver isoleret set
Københavns Kommune et tab på 646 mill. kr.
Samlede byrdefordelingsmæssige
konsekvenser kommunalreformen og de foreslåede modeller for tilskud og
udligning
De samlede
byrdefordelingsmæssige konsekvenser for Københavns Kommune af de syv modeller
sammenholdt med konsekvenserne af kommunalreformen fremgår af tabel 2.
Endvidere fremgår det også, hvor stort et beløb der flyttes fra Region
Hovedstaden til resten af landet i hver enkelt model.
Tabel 2: De samlede byrdefordelingsmæssige
konsekvenser af de syv modeller sammenholdt med konsekvenserne af
kommunalreformen
|
2005-pl |
København |
øst til vest |
|
Model 1 |
126 (0,17) |
-394 (-0,15) |
|
Model
1.a. - afgrænset område i hovedstadsudligning |
86 (0,12) |
-349 (-0,13) |
|
Model
1.b. - afskaffelse af hovedstadsudligningen |
-601 (-0,82) |
-435 (-0,16) |
|
Model
1.c. - uden udligning af kommunalt skatteprovenu for indkomster over 400.000
kr. men med udligning af provenu fra ejendomsværdi og aktieindkomst |
201(0,27) |
-143 (-0,05) |
|
Model
1.d. - uden udligning af provenu fra selskabsskat og pensionsafgifter |
295 (0,40) |
91 (0,03) |
|
Model 2 |
324 (0,44) |
622 (0,23) |
|
Model 3 |
<
span style='font-size:10.0pt;font-family:Arial'>-107 (-0,15) |
-1.376 (-0,51) |
Note:
opgjort i mill.kr. Tallene i parentes angiver procent af beskatningsgrundlag.
Minus angiver et tab mens plus angiver en gevinst.
Som det fremgår af tabellen,
har Københavns Kommune et samlet tab – efter medregningen af gevinsten på 538
mill. kr. fra opgørelsen af kommunalreformen – ved 2 af de 7 modeller. Det skal
dog understreges, at Københavns Kommune isoleret set taber på samtlige 7 modeller
for et nyt tilskuds- og udligningssystem.
Kommunale skatteprocenter i
2007
Finansieringsudvalget har
udarbejdet et skøn for den fremtidige udskrivningsprocent for kommunerne på
baggrund af sammenlægningerne og overførslen af de amtslige skattekilder til
kommunerne (jf. afsnittene om kommunalreformens trin 1 og 3 ovenfor).
Det er disse skatteprocenter,
der giver de byrdefordelingsmæssige konsekvenser, som er udregnet under trin 3
i afsnittet om kommunalreformens økonomiske konsekvenser. Beregningen af
skatteprocenten er principielt adskilt fra konsekvenserne af udligningsreformen,
idet evt. tab/gevinster skal håndteres ved hjælp af overgangsordningen jf. nedenfor
og kommunerne selv.
Tabel 3 viser den forventede
udskrivningsprocent i 2007 for Københavns Kommune samt en række udvalgte
kommuner:
Tabel 3: Forventede udskrivningsprocenter i 2007
|
Kommune |
Forventet skatteprocent. 2007 |
|
Københavns
Kommune |
23,89 |
|
Frederiksberg |
22,96 |
|
Gentofte |
22,16 |
|
Ballerup |
24,76 |
|
Ishøj |
24,56 |
|
Århus |
24,31 |
|
Odense |
25,16 |
|
Landsgennemsnit |
24,47 |
|
Gennemsnit Region Hovedstaden |
23,86 |
På det foreliggende grundlag
forventes Københavns Kommunes skatteprocent at blive fastlagt til 23,89 pct. i
2007. Med denne skatteprocent og de andre tre trin i kommunalreform får
Københavns Kommune – som beskrevet ovenfor – en gevinst på 538 mill. kr. Denne
gevinst skal ses i sammenhæng med det tab, Københavns Kommune har ved de
foreslåede modeller for fremtidig tilskud og udligning. Tabet fra disse
modeller beløber sig fra 215 mill. kr. til 1.139 mill. kr.
Den samlede effekt af
bevægelserne samt evt. effekter af fastsættelsen af overgangsordningen skal
holdes inden for den skatteprocent på 23,89, som regeringen formodentlig
fastsætter ved lov i 2007.
Fra 2008 må kommunerne
forventes igen at have kompetence til selv at ændre udskrivningsprocenten, dog
under hensyntagen til skattestoppet.
Overgangsordningen for
kommuner med tab
Af aftalen om
kommunalreformen fremgår det, at en kommune årligt højst kan tabe 0,2 pct. af beskatningsgrundlaget
som følge af opgave- og finansieringsomlægningerne.
Hvis en kommune eksempelvis
lider et tab på 1,0 pct. af beskatningsgrundlaget svarende til 50 mill. kr.,
vil tabet blive indfaset over en 5-årig periode. Logikken er illustreret i tabel
4.
Tabel 4: Illustration af indfasningen af et samlet tab
på 1,0 pct. af beskatningsgrundlaget (50 mill. kr.) som følge af opgave- og
finansieringsomlægninger
|
|
År 1 |
År 2 |
År 3 |
År 4 |
År 5 |
|
Tab som
kommunen må bære |
-10 |
-20 |
-30 |
-40 |
-50 |
|
Bidrag
fra overgangsordningen |
-40 |
-30 |
-20 |
-10 |
0 |
|
I alt |
-50 |
-50 |
-50 |
-50 |
-50 |
Konkret betyder dette, at
kommuner med et tab på mere end 0,2 pct. af beskatningsgrundlaget, vil få
finansieret en del af tabet i løbet af overgangsperioden.
Finansieringen vil komme fra
kommuner med gevinst som følge af opgave- og finansieringsomlægningerne.
Der er umiddelbart to
muligheder for kommuner med tab til at skabe balance i økonomien (for den del
af tabet, som ikke dækkes). Enten ved at sætte skatten op (under hensyntagen
til regeringens skattestop) eller ved at tilpasse udgiftsniveauet.
Økonomiforvaltningen
vurderer, at sidstnævnte mulighed er mest sandsynlig.
Den videre proces:
Finansieringsudvalgets
rapport er i øjeblikket sendt i høring blandt udvalgets medlemmer med frist d.
16. december 2005. Økonomiforvaltningen har udarbejdet vedlagte udkast til
høringssvar til Økonomiudvalget.
Det forventes, at indenrigs-
og sundhedsministeren fremsætter lovforslag om et nyt tilskuds- og
udligningssystem sidst i januar 2006. Herefter følger en periode med politiske
forhandlinger før end lovforslaget vedtages. Det må forventes, at lovforslaget
vedtages i maj/juni 2006. Det kan ikke afvises, at den foreslåede model i lovforslaget
vil bestå af en blanding af enkeltelementer fra flere af de syv modeller samt
måske endda helt nye elementer.
Som det fremgår, kan
tilskuds- og udligningsreformen få stor indflydelse på Københavns Kommunes
økonomiske spillerum fremover. Resultatet af det nye udligningssystem vil –
ligesom kommunalreformens konsekvenser – skulle håndteres i budget2007. Da
lovforslaget først forventes vedtaget op mod sommerferien 2006, må det
forudses, at budgetprocessen i kommunerne, herunder Københavns Kommune, vil
være omgivet af en ekstra usikkerhed.
ØKONOMI
--
MILJØVURDERING
--
ANDRE KONSEKVENSER
--
HØRING
--
BILAG
1. Udkast til oversendelsesbrev fra overborgmesteren til indenrigs- og sundhedsministeren.
2. Udkast til notat med Københavns Kommunes synspunkter på Finansieringsudvalgets rapport.
Bjarne Winge
/
Henrik Plougmann Olsen