Indstilling om skærpet anvendelse af sociale klausuler

Besvarelse af medlemsforslag om skærpet anvendelse af sociale klausuler.

Økonomiforvaltningen indstiller, at Økonomiudvalget over for Borgerrepræsentationen anbefaler,

1. at det i udbud af renoveringsopgaver, hvor lønudgiften skønnes at være mindst 3 mio. kr. og/eller den samlede entreprise skønnes at være mindst 8 mio. kr., skal vurderes, om der kan stilles krav om beskæftigelse af praktikanter ved arbejdets udførelse. For øvrige udbud videreføres tærskelværdierne fra den nuværende ordning – 4 og 10 mio. kr. – for krav om beskæftigelse af praktikanter,
2. at der i fremtidige udbud, hvor der stilles krav om beskæftigelse af praktikanter, efter en konkret vurdering opfordres til, at tilbudsgivere tilbyder et større antal praktikantårsværk end det krævede, evt. ved at deltage i forsøg med korte praktikaftaler (ned til 2 måneder), eller, såfremt der er en lav andel af faglært arbejde i udbuddet, tilbyder f.eks. støttede beskæftigelsesforløb til udvalgte grupper af ledige eller uddannelsesforløb for studerende,
3. at tilbudsgivere i udbud, der ligger under tærskelværdierne, opfordres til at tilbyde beskæftigelse af et antal årsværk praktikanter, evt. ved at deltage i forsøg med korte praktikaftaler (ned til 2 måneder), eller, såfremt der er en lav andel af faglært arbejde i udbuddet, tilbyder f.eks. støttede beskæftigelsesforløb til udvalgte grupper af ledige eller uddannelsesforløb for studerende,
4. at de enheder i kommunen, der optræder som bygherrer – primært Center for Anlæg (Teknik- og Miljøforvaltningen) og Københavns Ejendomme (Kultur- og Fritidsforvaltningen) – etablerer en kommunal mærkningsordning, der kan synliggøre virksomhedernes engagement med hensyn til at tilbyde praktikpladser,
5. at forvaltningerne kan anvende beskæftigelse af praktikanter eller udvalgte grupper af ledige som et kriterium ved valg af leverandør, hvor det efter en konkret vurdering skønnes relevant,
6. at ’følg eller forklar’ princippet som defineret af Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen integreres i ordningen for krav om beskæftigelse af praktikanter ved udbud over tærskelværdierne, jf. pkt. 1.

Borgerrepræsentationen pålagde på sit møde den 11. april 2013 Økonomiforvaltningen at undersøge muligheden for:

• At sikre at en større andel af kommunens kontrakter bliver omfattet af de sociale klausuler – enten ved at sænke beløbsgrænsen eller entrepriseperioden – således at klausulerne resulterer i flere praktikpladser.
• At kontrakterne også indeholder krav til virksomhedernes sociale ansvar, herunder ansættelse af ledige i støttet beskæftigelse såsom fleksjob, løntilskud og opkvalificerende virksomhedspraktik.
• At der tages kontakt til omegnskommuner og andre offentlige myndigheder med henblik på en drøftelse af ensartet anvendelse af sociale klausuler indenfor bygge-/anlægsområdet for at øge antallet af praktikanter i regionen.

Borgerrepræsentationen har tidligere behandlet forslag om anvendelse af sociale klausuler. Der blev således den 16. juni 2010 vedtaget en indstilling, der indebar, ”at der i kommende udbud af opgaver, der har en varighed på 6 måneder og derover, og hvor lønudgiften skønnes at være mindst 4 mio. kr. og/eller den samlede entreprise skønnes at være mindst 10 mio. kr. som udgangspunkt gælder, at virksomheden skal beskæftige mindst en praktikant[1] for hver gang, de nævnte beløbsgrænser passeres” (Fælles Ansvar, BR 16-06-2010).

Den 11. marts 2011besluttede Borgerrepræsentationen, at det skulle undersøges, om der ved udbud af kommunale opgaver kan stilles sociale krav til kommunens leverandører om beskæftigelse af bestemte grupper af ledige, herunder om et sådant krav til sociale hensyn er foreneligt med de krav, der stilles til arbejdets pris og kvalitet. Konklusionen var, at det ikke kunne anbefales, at der blev vedtaget forslag om yderligere anvendelse af hårde klausuler inden for bygge/anlægsområdet.

Den 20. november 2012 behandledes et forslag, hvorefter der skulle fremlægges forslag til ”hvordan modellen for sociale klausuler fra juni 2010 kan komme til at omfatte en større andel af kommunens kontrakter og/eller sikre flere praktikpladser på den enkelte kontrakt”.

Konklusionen var, at eventuelle potentialer for praktikpladser opfanges af beslutningen om krav om beskæftigelse af praktikanter (Fælles Ansvar, BR 16-06-2010), der pålægger kommunens forvaltninger i relevante udbud at foretage en konkret vurdering af potentialet for praktikpladser.

[1] Med betegnelsen 'praktikant' refereres til en erhvervsuddannelseselev (lærling).

Økonomiforvaltningen har ved udarbejdelsen af denne indstilling taget udgangspunkt i, at krav om beskæftigelse af praktikanter fortsat skal have højeste prioritet i kommunens udbud. Kun i udbud, hvor det enten ikke er muligt eller kun i begrænset omfang er muligt at stille krav om beskæftigelse af praktikanter pga. opgavens varighed og/eller lave andel af faglært arbejde, bør beskæftigelse af andre grupper af ledige overvejes.

I samarbejde med Teknik- og Miljøforvaltningen (Center for Anlæg), Kultur- og Fritidsforvaltningen (Københavns Ejendomme) og Beskæftigelses- og Integrationsforvaltningen har Økonomiforvaltningen identificeret en række områder, hvor det er muligt at skærpe ordningen for krav om beskæftigelse af praktikanter.

Mulighederne for skærpelse af ordningen er blevet drøftet med udvalgte faglige organisationer (LO og 3f) og arbejdsgiverorganisationer (DA, Dansk Byggeri og Tekniq). Der har videre været en drøftelse med Københavns Tekniske Skole og Teknisk Erhvervsskole Center.

Økonomiforvaltningen har gennemført en afdækning af de kontrakter, kommunen har indgået i 2012 – dog undtaget varekøb. Afdækningen er sket med henblik på at give et overblik over eventuelt yderligere potentiale for at stille krav om beskæftigelse, dog således at der ikke slækkes på kravet om arbejdets kvalitet. Der er i tillæg hertil gennemført en analyse af de kontrakter, hvor der har været stillet krav om beskæftigelse af praktikanter.

Endelig er der lavet en kortlægning af brug af sociale hensyn i udbud blandt kommunerne i Region Hovedstaden. Kortlægningen viser at 20 ud af 29 kommuner benytter sociale klausuler i deres udbudspraksis og heraf benytter 10 kommuner sig af hårde sociale klausuler til at stille krav om beskæftigelse af praktikanter. Med afsæt heri har Økonomiforvaltningen taget kontakt til relevante sparringspartnere blandt kommunerne.

Økonomiforvaltningen vil desuden, med afsæt i Borgerrepræsentationens beslutning, afholde et fyraftensmøde om brug af sociale klausuler for kommuner og andre offentlige udbudsgivere efter behandling af nærværende indstilling i Borgerrepræsentationen.

I det følgende beskrives:

1) muligheder for at skærpe den eksisterende ordning, tilkendegivelser fra de afholdte dialogmøder og anbefalinger.

2) vurdering af evt. uudnyttet potentiale i indgåede kontrakter.

3) analyse af kontrakter med krav om beskæftigelse af praktikanter.

1) Muligheder for at skærpe den eksisterende ordning, tilkendegivelser fra de afholdte dialogmøder og anbefalinger
Dialogmøderne tog udgangspunkt i en række muligheder for at skærpe beslutningen om sociale klausuler, der på forhånd var sendt til mødedeltagerne.

DA, Dansk Byggeri og Tekniq mener som udgangspunkt, at anvendelse af sociale klausuler medfører en række uhensigtsmæssige konsekvenser for både arbejdsgivere og -tagere. De tre organisationer anbefaler derfor, at der i stedet benyttes frivillige partnerskaber til at skabe flere praktikpladser og beskæftigelsesmuligheder.

a.      Sænkning af beløbsgrænse

Den nuværende ordning indebærer, at hvis lønudgiften skønnes at udgøre mindst 4 mio. kr. og/eller den samlede entreprise skønnes at udgøre mindst 10 mio. kr. skal det vurderes, om der kan stilles krav om beskæftigelse af praktikanter. Erfaringen fra kommunens udbud viser, at for visse typer af opgaver – typisk bygningsrenovering – kan beløbsgrænserne være lavere, uden at kravet om proportionalitet bliver tilsidesat.

LO, 3f og erhvervsskolerne stillede sig positive overfor at se på en differentieret sænkning af beløbsgrænsen afhængigt af om opgavens type (nybyggeri, anlæg eller renovering).

DA, Dansk Byggeri og Tekniq fremhævede, at tærskelværdierne for krav om beskæftigelse af praktikanter burde hæves for nybyggeri og anlæg, da uddannelsespotentialet i disse opgavetyper et lavere end for renovering.

Økonomiforvaltningen anbefaler, at der i fremtidige udbud på renoveringsopgaver, hvor lønudgiften skønnes at være mindst 3 mio. kr. og/eller den samlede entreprise skønnes at være mindst 8 mio. kr., skal vurderes, om der kan stilles krav om beskæftigelse af praktikanter ved arbejdets udførelse. For øvrige udbud videreføres tærskelværdierne fra den nuværende ordning for krav om beskæftigelse af praktikanter.

b.      Kombination af krav og frivillighed

Den nuværende ordning med et krav fastsat i udbuddet kan suppleres af en opfordring til tilbudsgivere om frivilligt at angive et yderligere antal årsværk praktikanter, som de vil beskæftige på opgaven. Det yderligere antal årsværk vil ikke blive omfattet af bodsbestemmelserne om beskæftigelse af praktikanter.

Dansk Byggeri foreslog, at den nuværende ordning med et krav fastsat i udbuddet kan suppleres af en dialog med entreprenøren efter indgåelse af kontrakt om at tilbyde yderligere antal årsværk praktikanter, som de vil beskæftige på opgaven.

Samtlige interessenter stillede sig positive overfor en kombination af krav og frivillighed, da det imødekommer et voksende CSR-marked og tilgodeser virksomheder, der ønsker at uddanne flere praktikanter end de minimumskrav til antal praktikantårsværk, som kan kræves med en social klausul.

Økonomiforvaltningen anbefaler, at der i fremtidige udbud af opgaver med mindst 6 måneders varighed, hvor der stilles krav om beskæftigelse af praktikanter, efter en konkret vurdering opfordres til, at tilbudsgivere tilbyder et større antal praktikantårsværk end det krævede, evt. ved at deltage i forsøg med korte praktikaftaler (ned til 2 måneder), eller, såfremt der en lav andel af faglært arbejde i udbuddet, tilbyder f.eks. støttede beskæftigelsesforløb til udvalgte grupper af ledige eller uddannelsesforløb for studerende. Et andet frivilligt element kan være at fordele det krævede antal årsværk på faggrupper. Af hensyn til fordyrende transaktionsomkostninger anbefales det ikke at etablere en fast praksis om dialogmøde og separate aftaledokumenter. Der følges op på de frivilligt afgivne tilbud på samme måde, som der i øvrigt anvendes.

c.       Frivillighed

Københavns Kommune gennemfører et stort antal udbud, der ligger under ordningens nuværende tærskelværdier på 4 henholdsvis 10 mio. kr. Potentialet i disse udbud kan ikke udnyttes, fordi det ikke vil være lovligt at stille krav ved mindre udbud. I disse tilfælde bør tilbudsgivere i udbudsmaterialet opfordres til frivilligt at angive et antal årsværk praktikanter, som de vil beskæftige på opgaven. Er andelen af faglært arbejde for lav til at kunne beskæftige praktikanter, kan tilbudsgiver i stedet opfordres til frivilligt at tilbyde f.eks. støttede beskæftigelsesforløb til udvalgte grupper af ledige eller uddannelsesforløb for studerende.

Samtlige interessenter stillede sig positive overfor at benytte frivillighed ved mindre udbud, jf. argumentation om et voksende CSR-fokus ovenfor.

Økonomiforvaltningen anbefaler, at tilbudsgivere i udbud, der ligger under tærskelværdierne, opfordres til at tilbyde beskæftigelse af et antal årsværk praktikanter, evt. ved at deltage i forsøg med korte praktikaftaler (ned til 2 måneder), eller, såfremt der en lav andel af faglært arbejde i udbuddet, tilbyder f.eks. støttede beskæftigelsesforløb til udvalgte grupper af ledige eller uddannelsesforløb for studerende. Der følges op på de frivilligt afgivne tilbud på samme måde, som der i øvrigt anvendes.

d.      Mærkningsordning

LO foreslog, at der etableres en kommunal mærkningsordning, der kan synliggøre virksomhedernes engagement med hensyn til at tilbyde praktikpladser.

Økonomiforvaltningen finder, at en mærkningsordning kan medvirke til at skabe opmærksomhed på vigtigheden af at kunne tilbyde praktikpladser og anbefaler, at der indføres en mærkningsordning, der udformes efter nærmere drøftelser med interessenterne. Mærkningsordningen gennemføres af de enheder i kommunen, der optræder som bygherrer – primært Center for Anlæg og Københavns Ejendomme.

e.       Anvendelse af krav om beskæftigelse af praktikanter som tildelingskriterium

I den nuværende ordning vil det ikke have betydning ved tildeling, hvis en tilbudsgiver tilkendegiver at være villig til at beskæftige et større antal årsværk end krævet i udbuddet. Det foreslås, at beskæftigelse af praktikanter eller udvalgte grupper af ledige kan anvendes som underkriterium i tilbudsevalueringen. Ordningen skal bestå af to elementer: et krav fastsat i udbuddet og et yderligere tilbud fra tilbudsgiver, som skal indgå i vurderingen med en vis vægt.

Økonomiforvaltningen anbefaler, at forvaltningerne, i egnede sager kan anvende beskæftigelse af praktikanter eller udvalgte grupper af ledige, som et kriterium ved valg af leverandør, hvor det efter en konkret vurdering skønnes relevant.

f.         Udvidelse til udvalgte grupper af ledige

I de tilfælde, hvor et udbud indeholder en lav andel af faglært arbejde og derfor ikke har tilstrækkeligt uddannelsespotentiale til at beskæftige praktikanter, kan det fremadrettet vurderes, om det er hensigtsmæssigt og muligt at udvide kravet om beskæftigelse til udvalgte grupper af ledige, f.eks. målgrupperne for støttede beskæftigelsesforløb som virksomhedspraktik eller privat løntilskud eller gruppen af ledige med nedsat arbejdsevne, som vil kunne tilbydes et skånejob. Da det er muligt, at beskæftige ledige fra disse målgrupper i forløb ned til 4 ugers varighed (virksomhedspraktik) bør kravet om varighed på 6 måneder nedjusteres, såfremt ordningen udvides til udvalgte grupper af ledige.

Samtlige interessenter var enige i at beskæftigelse af praktikanter bør have første prioritet, når der i udbud stilles krav om beskæftigelse. 3f, DA, Dansk Byggeri og Tekniq stillede sig desuden kritisk overfor anvendelse af virksomhedspraktik og særligt privat løntilskud. LO tog ikke klart stilling.

Beskæftigelses- og Integrationsforvaltningen stiller allerede krav om beskæftigelse af udvalgte grupper af ledige og har gode erfaringer med ordningen. Forvaltningen peger på et potentiale for at stille krav om virksomhedspraktik ifm. bygge/anlægsudbud med en varighed under 6 måneder. Teknik- og Miljøforvaltningen har ligeledes gjort sig erfaringer med at tage ledige ind i støttede beskæftigelsesforløb og finder, at der er en række transaktionsomkostninger og integrationsvanskeligheder ift. arbejdspladsen.

Det er Økonomiforvaltningens opfattelse, at at-punkterne 2 og 3 indebærer, at det skal vurderes konkret, om tilbudsgiver skal møde krav eller opfordres til at beskæftige udvalgte grupper af ledige.

g.      ’Følg eller forklar’-princippet

Statens ordning for sociale klausuler forpligter statslige ordregivere til enten at stille krav om ansættelse/beskæftigelse af erhvervsuddannelsespraktikanter på relevante udbud eller forklare, hvorfor det ikke er muligt.

Hvad angår anvendelsen af ’følg eller forklar’-princippet, vurderes statens ordning for sociale klausuler at være mere vidtgående end Københavns Kommunens nuværende ordning, der kun forpligtiger forvaltningerne til at redegøre for om der kan beskæftiges 0, 1 eller flere årsværk praktikanter.

Økonomiforvaltningen anbefaler, at ’følg- eller forklar’-princippet integreres i ordningen for krav om beskæftigelse af praktikanter, således at forvaltningerne fremadrettet forpligtes til at afgive en forklaring om, hvorfor det i et udbud ikke er muligt at stille krav om beskæftigelse af praktikanter. ’Følg- eller forklar’- princippet gælder kun ved udbud over tærskelværdierne.

Forvaltningerne skal i anlægsindstillinger oplyse, om det vurderes om der er potentiale til at stille krav om beskæftigelse af praktikanter. Hvis dette ikke vurderes at være tilfældet, skal årsagen hertil fremover forklares.Rapportering kan ske i forbindelse med den halvårlige rapportering i anlægsoversigten om antallet af krævede årsværk.

h.      Øvrige sociale hensyn

Der er medtaget indstillingspunkter om, at der enten kan stilles krav om beskæftigelse af andre grupper end praktikanter, eller at der frivilligt kan indgås aftale herom. Der henvises herudover til tidligere beslutning om indsats over for social dumping.

2) Vurdering af evt. uudnyttet potentiale i indgåede kontrakter
Borgerrepræsentationens beslutning fra 2010 omfatter både bygge/anlægsområdet og driftsområdet, f.eks. vedligehold af grønne områder. Med henblik på at afdække potentialet i kommunens udbud har Økonomiforvaltningen indhentet oplysninger om udbud med efterfølgende indgåelse af kontrakt i 2012 med angivelse af den årlige kontraktsum og kontraktlængde.

Bygge/anlægsområdet: Der er indgået 149 kontrakter. Der er stillet krav om 47 praktikantårsærk i 29 kontrakter. Ikke mindre end 114 kontrakter har en værdi på mindre end 10 mio. kr. (= tærskelværdien for hvornår det skal undersøges, om der kan stilles krav).

Driftsområdet: Der er modtaget oplysninger om 106 kontrakter. 84 af kontrakterne har en værdi på mindre end 10 mio. kr. Der er ikke stillet krav om praktikanter i nogle tilfælde. Derimod er der i en række tilfælde stillet krav om beskæftigelse af personer med længere forudgående ledighed.

Når der ikke er stillet krav i flere kontrakter skyldes det flere forhold:

Mange af kontrakterne for små til, at det vil være proportionalt at stille krav.

Der kan være tale om udbud, der ikke indeholder et tilstrækkeligt indhold af faglært arbejde og dermed uddannelsespotentiale.

Kravet om tilknytning til kontraktens genstand kan være en hindring. Formuleringen dækker over et krav om, at de(n) person(er), der stilles krav om beskæftigelse af, skal være beskæftiget med det arbejde, som kontrakten omhandler. Det begrænser f.eks. mulighederne i serviceaftaler, hvor servicen ikke ydes kontinuerligt.

Arbejdets art kan forhindre det. Der kan være tale om højt specialiseret arbejde, eller arbejdet udføres på en måde, der umuliggør, at der stilles krav – f.eks. udbringning af mad, der er enmandsarbejde.

Analysen viser således et beskedent uudnyttet potentiale for at skærpe kravet om beskæftigelse af praktikanter samt udvide ordningen til udvalgte grupper af ledige. Der er derfor god mening i at anvende frivillighed fremover som supplement til den nuværende praksis, jf. indstillingspunkterne 2 og 3.

3) Analyse af kontrakter med krav om beskæftigelse af praktikanter
Der er indtil maj 2013 gennemført 61 udbud med krav om beskæftigelse af praktikanter, og der er i 53 af tilfældene indgået en kontrakt. Der er stillet krav om i alt 183 årsværk. Tabel 1 viser antallet af praktikantårsværk, størrelse af kontraktsum samt spændvidden mellem den højeste og laveste ’pris’ pr. årsværk ift. kontraktsummen fordelt på år. Pris er her forstået som relationen mellem kontraktsummen og det stillede krav.

Den store forskel på de stillede krav i relation til kontraktsummerne viser, at der foretages en konkret vurdering af andelen af faglært arbejde og dermed uddannelsespotentialet for hvert enkelt udbud. Den laveste gennemsnitlige ’pris’ på et årsværk er således 3 mio. kr., mens den højeste ’pris’ for 1 årsværk er 50 mio. kr.

Evalueringen af ordningen, der blev foretaget i 2011 viser samme tendens til store forskelle i relationen mellem kontraktsummen og det stillede krav. Det skyldes, at der er stor variation i kontrakternes indhold gående fra anlæggelse af Nordhavnsvej med meget begrænset indhold af faglært arbejde til renoveringsopgaver med stort indhold af faglært arbejde. Det er karakteristisk, at anlægsopgaver har mindre potentiale end opgaver inden for bygningsområdet, hvor der igen er klar tendens til, at renoveringsopgaver har større potentiale end nybyggeri. Ved renoveringsopgaver er den gennemsnitlige ’pris’ for et årsværk ca. 10 mio. kr. med en spredning fra 3 til 16 mio. kr.

Ved ansøgning om anlægsbevilling skal forvaltninger oplyse, om det vurderes, om der er baggrund for at stille krav om beskæftigelse af praktikanter og om muligt hvor mange. Dette er indtil for nylig ikke sket konsekvent, men det er nu indskærpet over for forvaltningerne, lige som det vil blive bemærket i en § 12-udtalelse, hvis det ikke er tilfældet. Det betyder, at Borgerrepræsentationen fremover vil få indblik i, hvor store forventede krav om beskæftigelse af praktikanter, der vil blive stillet.

Ved evalueringen af den nuværende ordning (BR den 29. marts 2012 – (2012-8318)) – var et af resultaterne, at ordningen ikke påvirkede prisen.

Teknik- og Miljøforvaltningen (Center for Anlæg) og Kultur- og Fritidsforvaltningen (Københavns Ejendomme) har bemærket, at en skærpet anvendelse af sociale klausuler vil have en fordyrende effekt for kommunens bygge- og anlægsprojekter, da det må formodes, at leverandørerne vil kapitalisere risikoen for at betale bod, ligesom der vil skulle benyttes ekstra interne ressourcer som følge af de anbefalinger, der følger af indstillingen. Ligeledes vil indstillingen have indflydelse på eksekveringshastigheden af en opgave, såfremt den nuværende ordning skærpes.

Etablering og drift af en kommunal mærkningsordning, der skal synliggøre virksomhedernes engagement med hensyn til at tilbyde praktikpladser, vil afstedkomme udgifter til administration af ordningen.

Økonomiudvalgets beslutning i mødet den 13. august 2013

Sagen blev udsat til et senere møde i Økonomiudvalget.