Opfølgning på medlemsforslag om sikring af ældre, udsatte og sårbare københavneres adgang til kontanter

Indstilling

Økonomiforvaltningen indstiller over for Økonomiudvalget,

1. at de tre beskrevne modeller for at sikre adgang til kontanter for ældre, udsatte og sårbare borgere beskrevet i løsningsafsnittet, tages til efterretning,
2. at de to løsningsforslag uden behov for hjemmel, hhv. kommunal bankaftale og ihænderhaverkort, som løftes i partnerskab på tværs af kommuner, brugerorganisationer, bankerne og ministerier, tages til efterretning,
3. at det godkendes, at vedlagte brev sendes med anbefaling om at arbejde for en national løsning med fx et ihændehaverkort, til social- og boligministeren, ældreministeren og erhvervsministeren, jf. bilag 3,
4. at det godkendes, at medlemsforslaget stillet af Enhedslisten, Socialdemokratiet, Det Konservative Folkeparti, Radikale Venstre, SF, Venstre, Alternativet, Liberal Alliance, Nye Borgerlige og Dansk Folkeparti på Borgerrepræsentationens møde den 7. april
   2022, jf. bilag 1, hermed er håndteret.

Problemstilling

Borgerrepræsentationen (BR) vedtog den 7. april 2022 et medlemsforslag, der pålagde Økonomiforvaltningen (ØKF) med inddragelse af Kultur- og Fritidsforvaltningen (KFF), Socialforvaltningen (SOF) og Sundheds- og Omsorgsforvaltningen (SUF) at udarbejde et forslag til politisk behandling i Økonomiudvalget (ØU), der anviser løsningsmodeller til sikring af kommunernes ældre, udsatte og sårbare borgeres adgang til kontanter, hvis kommunen får hjemmel til at løfte opgaven.

Den 14. marts 2023 blev sagen forelagt ØU, som sendte sagen retur med ønske om, at sagen skal opdateres på baggrund af problemstillingen om borgeres manglende adgang til NemKonto, og at Beskæftigelses- og Integrationsforvaltningen (BIF) skal inddrages i arbejdet. På den baggrund er sagen opdateret.

Motivationen for forslaget var, at brugen af kontanter udfases mange steder i samfundet, og de fleste danskere anvender i stigende grad kreditkort og andre digitale betalingsmuligheder. Tilmed har flere banker med tiden lukket bankfilialer og bemandede kontantkasser i bankfilialerne. Det i højere og højere grad kontantløse samfund giver udfordringer for flere borgere, der af forskellige årsager ikke selv kan håndtere den øgede distance til en bankfilial eller brugen af hævekort til at få adgang til kontanter.

Ydelser i dag

Flere borgere på kommunens botilbud eller plejehjem er besværet af den forringede adgang til kontanter, men kan kommunen tilbyde hjælp. På plejehjemmene er der f.eks. etableret såkaldte cash-guards. En slags elektronisk opbevaringskasse til beboerens egne penge, som beboeren, en værge eller pårørende kan sætte penge ind på, og som der kan hæves fra på plejehjemmet ved medarbejdernes hjælp. Borgerne på botilbud i Socialforvaltningen kan ligeledes have en administrationsaftale med forvaltningen, der gør, at kommunen kan håndtere borgerens penge via beboerbankløsningen, hvor der overføres penge fra borgerens konto til Københavns Kommunes konto. Så kan medarbejdere på botilbuddet betale eller udbetale penge for og til borgeren.

Hertil er det i dag muligt for kommunen at tilbyde hjælp til bankbesøg til borgere efter servicelovens §83. Ydelsen bortfaldt generelt i Sundheds- og Omsorgsforvaltningen i 2022, men tilbydes stadig enkelte borgere. Ydelsen tilbydes fortsat borgere i Socialforvaltningen. Dette kræver dog fortsat, at der faktisk er adgang til bankfilialer, som tilbyder kontantudbetaling, hvilket i aftagende grad er tilfældet.

I løsningsmodellerne fokuseres derfor ikke på disse grupper på botilbud eller plejehjem.

Nye modeller

På den baggrund er der opstillet tre modeller, som kan håndtere kontanter til udsatte grupper. De tre modeller forudsætter en ny hjemmel. Modellerne præsenteres under løsningsafsnittet og uddybes i bilag 1. I løsningsmodellerne tages der udgangspunkt i borgere i eget hjem, der modtager hjemmehjælp under SUF og SOF samt øvrige udsatte grupper. Disse borgere kan af forskellige årsager, f.eks. mobilitets-, kognitive eller psykiske vanskeligheder have svært ved at komme hen til en bank med kassebetjening eller anvende et hævekort med personlig kode. Borgere på plejehjem og botilbud er også berørt af problemstillingen, men der er fundet løsninger, som imødekommer udfordringerne og sikrer, at beboere på plejehjem og botilbud har adgang til kontanter.

Statslig arbejdsgruppe

Den tidligere regering nedsatte i maj 2021 en arbejdsgruppe til at se på problemets omfang og på løsningsmodeller. Arbejdsgruppen har anbefalet, at der etableres et partnerskab på tværs af kommuner, brugerorganisationer, banker og ministerier. Der præsenteres derfor forslag til, hvad Københavns Kommune kan arbejde for i det videre arbejde i partnerskabet, som afholdt første møde før sommerferien 2022 og holder næste møde i juni 2023.

Løsning

Økonomiforvaltningen har i samarbejde med Socialforvaltningen, Sundheds- og Omsorgsforvaltningen samt Kultur- og Fritidsforvaltningen udarbejdet følgende tre modeller til håndtering af medlemsforslaget. Modellerne er uddybet i bilag 2.
Det bemærkes, at der er opmærksomhedspunkter ved alle modeller, samt at ingen af modellerne håndterer udfordringerne for alle målgrupper. Overordnet set indeholder de tre modeller også risiko for et væsentligt opgaveskred, hvor Københavns Kommune potentielt skal betale bankerne for, hvad der traditionelt set er blevet anset som en bankmæssig kerneopgave.

Tabel 1. Oversigt over løsningsmodeller

Model 1: Medarbejdere hæver kontanter med kommunalt hævekort
I denne løsningsmodel hjælper medarbejderne borgerne med at hæve kontanter med et kommunalt hævekort, hvorfra de kan hæve kontanter i en hvilken som helst hæveautomat. Når der hæves fra et kommunalt hævekort, lægger kommunen ud for de borgere, der ikke kan hæve penge selv. Modellen kræver derfor lovhjemmel til, at kommunen kan lave bankforretning i form af finansiering ved midlertidigt at lægge ud for borgerne. Løsningen kan også anvendes i Socialforvaltningen i forhold til udsatte borgere. Det er nødvendigt at kunne etablere en aftale med bankerne om, at kommunen kan lave udlæg for borgerne, og at bankerne tilbageoverfører penge fra borgers konto til kommunens konto.

Modellen vil desuden kræve omfattende dokumentation fra borgere, medarbejdere og banken, og modellen indebærer en vis risiko for medarbejderne ift. håndtering og transport af kontanter. Dertil kommer risiko for tab af kommunens midler.

Model 2: Kommunale kontantkasser placeret decentralt i kommunen
I denne model etablerer Socialforvaltningen og Sundheds- og Omsorgsforvaltningen en kontantkasse i hver bydel på kommunale adresser som plejehjem, jobcentre, herberg o.l. Medarbejdere og/eller borgere kan hente kontanter på disse adresser ved, at de identificerer sig selv, og hvilken bank de er kunde i. Kontantkassen kunne også tilsvarende model 3 være placeret i Borgerservicecentrene.

Tilsvarende model 1 kræver denne løsning en aftale med bankerne om udbetaling af borgeres penge samt overførsler til kommunen. Det vil også kræve lovhjemmel for, at kommunen får mulighed for at lave bankforretning ved midlertidigt at lægge ud for borgerne samt til at etablere udbetalingssteder i form af kontantkasser. Ligesom model 1 vil denne model kræve omfattende dokumentation fra borgere, medarbejdere og banker for at fungere. Hertil kommer risiko ved kontantopbevaring i kommunen samt risiko for tab af kommunens midler.

Model 3: Udbetaling af kontanter i én Borgerservice

Med hjemmel kan Borgerservice stå for transaktioner på borgers vegne, håndtere borgers hævekort eller på anden vis få generel adgang til borgers bankkonto. Hertil findes der forskellige muligheder for udbetaling af kontanter i Borgerservice. Der kan for eksempel indgås en administrationsaftale om, at Borgerservice opbevarer borgers hævekort og pinkode, og at en medarbejder, ved borgers henvendelse, kan hæve kontanter ved en hæveautomat i Borgerservice. Der kan også laves en administrationsaftale med borgeren, hvor der overføres midler til en central kommunal institutionskonto, hvorfra medarbejdere efterfølgende kan hæve kontanterne til borgeren i en hæveautomat placeret centralt i Borgerservice ved hjælp af et medarbejderhævekort knyttet til KK-kontoen.

Begge af de ovenstående løsningsmodeller i model 3 kræver indgåelse af administrationsaftaler ml. borger og Borgerservice. Løsningerne vil stille store krav til teknik og administration, og det vil være nødvendigt at overveje medarbejdernes sikkerhedshensyn ift. at begrænse kontanthåndtering. Der skal også kunne etableres en hæveautomat i Borgerservice. Det kan ligeledes være en udfordring for udsatte borgere at booke tider og møde op i Borgerservice. Af sikkerheds- og omkostningshensyn foreslås, at der kun implementeres én kontantudbetalingsløsning i Borgerservice på Vesterbro. Dette vil dog begrænse anvendeligheden for mobilitetsbesværede borgere.

Løsninger uden behov for ny hjemmel
Som nævnt lagde den tidligere regering ikke op til ny lovgivning på området. I tillæg til de tre modeller præsenteres der tre tilgange, der ikke kræver en ny hjemmel.

Krav i kommunens bankaftale
En alternativ løsning kunne være at stille krav i kommunens bankaftale, hvilket tidligere social- og ældreminister Astrid Krag på et samråd i Folketinget i maj 2022 præsenterede som en mulighed frem for at lave mere regulering på området.

Kommunen kan stille krav i kommunens bankaftale om betalingsformer om, at kommunens bank i et aftalt omfang skal stille kontantkasser til rådighed for kommunens borgere eller på anden vis gøre bredere adgang til kontanter muligt for borgere, der har vanskeligt ved at anvende et traditionelt hævekort med personlig kode.

Københavns Kommune har tilsluttet sig statens bankaftale med Danske Bank, der løber frem til 1. april 2025. Det vurderes umiddelbart, at staten ikke vil have interesse i et krav om sikring af kontanter til udsatte grupper. Københavns Kommune vil i givet fald skulle gennemføre eget udbud. Dertil kommer, at et sådant krav kan risikere at begrænse antallet af bydere på opgaven og hæve priserne, da bankerne generelt set har udtrykt, at de ikke ønsker at åbne flere kontantkasser i deres filialer.

Hvis kravet kommer med i bankaftalen, kan det tænkes at blive et modkrav fra banken, at de berørte borgere skal være kunder i kommunens bank for at kunne benytte sig af aftalerne i bankaftalen.

På baggrund af ovenstående vurderes håndtering af adgang til kontanter gennem krav i kommunens bankaftale svært realiserbar.

Partnerskab på tværs af kommuner, brugerorganisationer, bankerne og ministerier
Københavns Kommune deltager i regeringens partnerskab. I første omgang blev det besluttet, at man skulle forsøge at finde lokale løsninger og vende tilbage sidst på året.
Københavns Kommune har overfor partnerskabet nævnt brugen af et ihændehaverkort som en mulig langsigtet løsning på udfordringen med kontanter. Et ihændehaverkort er et hæve- eller betalingskort uden personlig kode, som kan benyttes af alle med adgang til kortet, og hvortil der kan overføres penge fra bankkonti. Kortet kan ikke spærres, ligesom bortkomne kort ikke kan refunderes.

En væsentlig fordel med kortet er, at det hjælper borgere, der kan have svært ved at huske en personlig kode. Det er også muligt, at det kan overdrages til f.eks. hjemmehjælpere, hvilket dog indebærer den samme udfordring som for alle modeller, hvor hjemmeplejen skal løse opgaven ift. økonomi og ikke mindst mangel på personaleressourcer.

Ydermere ses der også her en risiko for medarbejderne i forhold til håndtering af borgernes kontanter og betalingskort. Det vurderes dog, at risici i denne model er mindre for borgere såvel som medarbejdere, idet beløbet på konti tilknyttet ihændehaverkortet typisk vil være mindre.
Modsat model 1 skal kommunen foretage et udlæg på borgerens vegne. Det vil derfor være muligt for medarbejdere at hjælpe borgere med at hæve penge med kortet uden behov for en ny hjemmel. Ligeledes kan kortet også opbevares i kommunens borgerservice eller i en bankfilial, hvor en medarbejder kan assistere med at hæve penge (dog uden at administrere kortet/ hævningen som i model 3), såfremt der indgås en administrationsaftale eller fuldmagt. På nuværende tidspunkt tilbyder udelukkende Danske Bank deres kunder et ihændehaverkort, der kan bruges som hæve- og betalingskort.

Forvaltningerne anbefaler, at der arbejdes videre med at afklare mulighederne for brug af ihændehaverkort til sikring af adgang til
kontanter for ældre (immobile eller kognitivt udfordrede) og andre udsatte og sårbare københavnere.

Københavns Kommune vil i partnerskabet arbejde for denne løsning og peger i brevet til ministrene på det ønskelige i statslig opbakning hertil. I øvrigt har Danske Bank et tilbud, hvor borgerne kan bestille kontanter fra banken på hjemmeadressen mod betaling af gebyr. Også udbredelse af dette tilbud kan indgå i partnerskabets arbejde med løsninger.

Udbetaling af ydelser i form af kontanter
Kommunerne har generelt pligt til at sikre, at ydelser frigives til borgerne, hvilket i langt de fleste tilfælde sker via NemKonto. Har en borger ikke mulighed for at anvise en Nemkonto, som ydelsen kan udbetales til, er der ikke krav om, at kommunen skal lave kontant udbetaling, men kommunerne har mulighed for dette. Hvordan og hvornår frigivelse af ydelser i praksis skal ske, afklares på nuværende tidspunkt af Digitaliseringsministeriet. Københavns Kommune indførte obligatorisk brug af NemKonto i 2005 (ØU 16.06.2005) og udbetaler derfor ikke ydelser i form af kontanter i dag.

Borgerne har lovkrav på en NemKonto, og Københavns Kommune hjælper borgere med at få oprettet en konto. Det er vigtigt, at kommunen fortsat yder denne hjælp. Overførsel af ydelser til en NemKonto er for langt de fleste borgere den bedste og mest sikre måde at udbetale ydelser på. Derfor er det vurderingen, at muligheden for kontant udbetaling så vidt muligt er en midlertidig løsning, der ikke bør erstatte bankernes forpligtigelse til at sikre alle borgere en basal betalingskonto, hvortil offentlige ydelser kan udbetales. Dette er understreget i brevet til de pågældende ministerier.

Der kan være tilfælde, hvor borgere skal vente for længe på at få en basal betalingskonto. I disse tilfælde kan kommunen midlertidigt vælge at sikre udbetaling af ydelser ved kontant udbetaling. Kontantudbetaling skal ske inden udbetaling til borgers NemKonto og kan dermed alene omfatte kommunale ydelser.

Kontantudbetaling vil ikke nødvendigt løse udfordringerne med at hjælpe borgerne med at få adgang til kontanter fra deres egne bankkonti, da kommunen kun kan hjælpe med udbetaling af kommunale ydelser. Samtidig kan kontantudbetaling begrænses til et absolut minimum, da en manglende adgang til en bankkonto bidrager til at ekskludere en i forvejen marginaliseret borgergruppe fra at deltage og agere i et mere og mere kontantløst samfund. Det er dels en formidlingsopgave at understøtte borgeren i at få oprettet en basal betalingskonto og dels en pædagogisk opgave at motivere borgere til at få en basal betalingskonto. Disse opgaver hjælper kommunen borgerne med at løse. Men i de tilfælde, hvor det ikke lykkes med formidlingsopgaven eller den pædagogiske opgave, kan alternative udbetalingsmuligheder være nødvendig.
Københavns Kommune har i dag ikke længere et setup til at udbetale borgernes ydelser i form af kontanter. Der vil skulle opsættes en ny struktur for dette, hvis ydelser fremover skal betales i form af kontanter. Det vil være store beløb, der skal opbevares og transporteres, og sikkerhedsforanstaltningerne skal derfor være omfattende, hvis medarbejdere og borgere skal sikres ifm. røveriforsøg.

Borgernes sikkerhed ved at have større kontantbeløb på sig skal overvejes, og det skal overvejes, på hvilken måde borgerne skal anvende kontanter til betaling af udgifter, fx husleje og telefon, ligesom en konto er betingelsen for at kunne modtage løn, pensioner mv. Desuden skal det sikres, at kommunen har en kontantbeholdning at udbetale fra, ligesom risikoen for svig ved medarbejderne skal iagttages og forebygges. Hvordan kontant udbetaling skal ske, samt hvilke forudsætninger en borger skal opfylde for at komme i betragtning til kontant udbetaling, skal undersøges og defineres nærmere, blandt andet fordi det kan være en konsekvens, at bankerne vil henvise til kommunens kontantudbetaling, og at færre borgere dermed får en NemKonto.

Ligeledes skal udgifterne forbundet med at udbetale kommunale ydelser i form af kontanter afklares, da der vil være øgede serviceudgifter, herunder til personale, sikkerhed, sikrede lokale, pengetransport og administration.

Økonomi

Sagen har ingen økonomiske konsekvenser i sig selv. De økonomiske konsekvenser ved at implementere en eller flere af de foreslåede modeller kan ikke estimeres på forhånd. Der kan dog være tale om væsentlige ekstraudgifter på de enkelte områder.

Videre proces

Som en del af medlemsforslaget har Borgerrepræsentationen pålagt overborgmesteren, socialborgmesteren og sundheds- og omsorgsborgmesteren at sende et brev til regeringen på vegne af kommunen med udgangspunkt i de fremsatte løsningsmodeller med opfordring til at finde en national løsning på problemet hurtigst muligt. Brevet fremsendes efter behandlingen i Økonomiudvalget.