Initiativer til at sikre en bæredygtig økonomi på rengøringsområdet

Økonomiforvaltningen har i Intern Revisions rapport om beregning af interne takster mv. modtaget en rød bemærkning på rengøringsområdet. Nærværende sag fremlægger de foreløbige konklusioner fra den handleplan, som er iværksat for at imødekomme revisionens henstillinger, til Økonomiudvalgets godkendelse.

Økonomiforvaltningen indstiller over for Økonomiudvalget;

Københavns Kommunes Rengøringsservice (KKRS) blev etableret i Københavns Ejendomme (KEJD) pr. 1. januar 2020 efter et samarbejde mellem forvaltningerne om en analyse af udgifter til ejendomsdrift og indvendigt vedligehold i Københavns Kommune (KK) sammenholdt med pristal fra den private brancheorganisation Molio i perioden 2013-2017.

Resultatet af undersøgelsen blev, at Borgerrepræsentationen (BR) den 12. december 2019 besluttede at finde i alt 102,7 mio. kr. (2023 p/l) i effektiviseringer på rengøringsområdet, herunder 31,2 mio. kr. i nye effektiviseringer, ved at samle rengøringsområdet i én organisation, der kunne udnytte stordriftsfordelene og ensrette rengøringsstandarderne på tværs af forvaltningerne.  

Rengøringsområdet har i væsentligt omfang været udfordret af ekstraopgaver relateret til corona. Derfor har konsolideringen af området som en fælles enhed i kommunen ikke været prioriteret tilstrækkeligt siden etableringen 1. januar 2020.

Gennemgangen af det samlede udgiftsniveau til rengøring har tydeliggjort, at de tiltag på rengøringsområdet, der skulle fremme social bæredygtighed, samt en række øvrige udgifter ikke blev medregnet i tilstrækkelig grad i udgiftsanalysen forud for den politiske vedtagelse af timeprisen for rengøringsydelsen, jf. BR 12. december 2019. Dette medfører et merforbrug i KEJD på rengøringsområdet på hhv. 22,8 mio. kr. i 2023 og 24,8 mio. kr. fra 2024 og frem.

KEJD har iværksat en handleplan for tilvejebringelse af økonomisk balance på rengøringsområdet, der også imødekommer kritikken fra Intern Revision, som blev fremlagt ØU den 13. december 2022. Her blev det også vedtaget, at ØU skulle behandle de økonomiske konsekvenser af handleplanen inden endelig implementering, ligesom overheadberegningerne på rengøringsområdet skulle forelægges ØU særskilt.

Nærværende indstilling forelægger de foreløbige konklusioner fra KEJD’s handleplan til ØU’s behandling. Der er tale om de følgende punkter:

De skitserede punkter uddybes nedenfor. En opsummerende fremstilling af nærværende indstilling fremgår også af bilag 1.

Ad 1: Gennemgang af rengøringskontrakterne 

Handleplanen for konsolidering af rengøringsområdet omfatter, at KEJD skal genbesøge og genberegne rengøringstiden på alle pt. 912 adresser, hvor KEJD har ansvaret for at levere rengøringsydelser.

Tiltaget skal sikre, at rengøringstiden er i overensstemmelse med den politisk vedtagne, fælles model for standarder og kvalitet, kaldet KK Standardrengøring (BR 12.12.19), baseret på forvaltningernes anvendelse af adresserne. Desuden skal KEJD sikre, at data er retvisende, og at rengøringstiden stemmer overens med den tid, der faktureres for.

ØU har bedt om at få de ændringer, som gennemgangen af rengøringskontrakterne måtte give anledning til, til godkendelse inden afregningen for rengøringsydelsen sker mellem forvaltningerne og KEJD.

KEJD har indtil nu gennemgået 26 pct. (239 kontrakter) af alle 912 adresser. Forvaltningerne har gennemgået og er indforståede med ændringerne på de 239 adresser, som foreløbigt er effektueret efter aftale.

På den baggrund indstilles det, at ØU godkender, at ændringerne implementeres endeligt på hver adresse. Ændringerne til hver af de gennemgåede adresser fremgår af bilag 2. Her fremgår også en oversigt over årsagerne til ændringerne i den beregnede rengøringstid.

Ændringerne finansieres indenfor forvaltningernes eksisterende rammer, og de økonomiske konsekvenser opsummeres nedenfor i tabel 1.

Tabel 1: Økonomisk effekt for 239 gennemgåede rengøringskontrakter, t. kr. (2023 p/l)*

* Beregningen af den økonomiske effekt er baseret på en foreslået timepris på 293,79 kr.

Gennemgangen viser, at rengøringstiden, særligt på Børne- og Ungdomsforvaltningens (BUF’s) adresser, ikke i tilstrækkelig grad er blevet tilpasset den løbende, ændrede brug af lokalerne.

Det betyder, at der skal gøres mere rent for at honorere den vedtagne rengøringsstandard, svarende til i alt 11.166 rengøringstimer om året. Det er særligt skoler og daginstitutioner, der skal have leveret flere rengøringstimer fremover, jf. bilag 2. Det skyldes formentligt et øget børnetal på de samme m² siden BUF udarbejdede de aktuelle rengøringsplaner for ca. ti år siden.

De foreslåede ændringer vil medføre en øget udgift på 3,28 mio. kr. til rengøring i forvaltningerne, primært i BUF, hvor KEJD vil have en tilsvarende øget udgift til levering af rengøringsydelser på 3,22 mio. kr.

De ændringer i rengøringskontrakter, som gennemgangen foranlediger, har således kun marginal betydning for den samlede økonomiske ubalance på rengøringsområdet.

ØKF indstiller, at forvaltningerne fremadrettet får mulighed for at afvige fra den vedtagne rengøringsstandard, hvis de ønsker at bibeholde den nuværende udgift til rengøring, i stedet for at hæve rengøringsniveauet til den vedtagne standard.

Ad 2: Effektiviseringer fra business casen om etablering af KKRS

Ved etableringen af KKRS blev det besluttet, at KEJD skulle tilvejebringe effektiviseringer på 20,2 mio. kr. (2023 p/l) i perioden 2021-2023 ud af de i alt 31,2 mio. kr. i nye effektiviseringer, som business casen forudsatte.

KEJD har i 2021-2022 tilvejebragt timereduktioner svarende til samlet 16,7 mio. kr. ved at omlægge rengøringen til den fællesnordiske rengøringsstandard INSTA800, så den er ensartet i hele KK.

Handleplanen for tilvejebringelse af økonomisk balance på rengøringsområdet har identificeret de følgende to effektiviseringstiltag, hvorved de resterende 3,5 mio. kr. indfries:

Ved gennemgang af rengøringsplanerne for fritidshjemmene i BUF er det konstateret, at der på en række fritidshjem ikke anvendes mikrofiberklude til rengøring af gulve. En implementering af denne metode forventes at indfri effektiviseringer svarende til 1,9 mio. kr. årligt.  Når rengøringsassistenterne anvender mikrofiberklude frem for bomuldsklude ’spares’ en arbejdsgang, hvilket vil reducere rengøringstiden på fritidshjemmene.  

Overgangen til mikrofiberklude vil blive implementeret i andet halvår af 2023. BUF vil dog opleve effektiviseringen for hele året, eftersom KEJD dækker udgifterne for første halvår.  

I KEJD arbejdes der aktivt med at nedbringe sygefraværet på rengøringsområdet gennem tæt og løbende opfølgning. KEJD forventer at kunne nedbringe sygefraværet fra 14,4 dage i 2022 til gennemsnitligt 12,0 sygefraværsdage pr. medarbejder i 2023. Dette vil forventeligt medføre, at KEJD’s udgifter til vikardækning ved sygefravær falder. Den samlede effektivisering er på 1,6 mio. kr., hvilket fordeler sig forholdsmæssigt forvaltningerne imellem baseret på antallet af kontrakttimer i 2023.

Forvaltningerne er indforståede med de effektiviseringstiltag, som er præsenteret ovenfor. ØKF indstiller til, at ØU tager implementeringen af effektiviseringstiltagene til efterretning.

Ad 3: Balance i rengøringsøkonomien i KK

KEJD har opgjort alle udgifter forbundet med levering af rengøringsydelser i KKRS, og opgørelsen viser, at der fra 2024 og frem er en vedvarende, økonomisk udfordring på i alt 24,8 mio. kr., beregnet på baggrund af de nuværende kendte og kommende udgifter.

Intern Revision har anbefalet at foretage en rimelighedsbetragtning af udgiftsniveauet for rengøring ved at udføre et nyt benchmark af rengøringsudgiften. Benchmarket er udført på baggrund af Molios enhedspriser på udgiften til rengøring på skoler, daginstitutioner og administrative bygninger samt den beregnede, kostægte timepris.

På skoleområdet indikerer benchmarket, at KKRS’ udgifter forbundet med rengøring på skoler er lavere end nøgletal fra de private leverandører. På administrative bygninger og daginstitutioner indikerer analysen, at KEJD’s udgifter forbundet med rengøring er højere end nøgletal fra det private marked.

KEJD vurderer på baggrund af analysen, der fremgår af bilag 3, at udgiftsniveauet forbundet med levering af den daglige standardrengøring ikke overstiger et rimeligt niveau.

I KKRS’ timepris indgår der derudover også udgifter til tiltag vedr. social bæredygtighed, såsom transporttid ifm. sammensætning af fuldtidsstillinger, bæredygtige indkøb og løbende opkvalificering fagligt og sprogligt af rengøringsassistenterne. Disse udgiftstyper indgår ikke i Molios enhedspriser.

Benchmarket er en sammenligning af KKRS’ udgifter og markedspriserne. Såfremt rengøringsopgaven udbydes til private leverandører og KK vælger at afgive et kontrolbud, skal der indregnes rådhusbidrag i KKRS’ timepriser, jf. bekendtgørelsen om kontrolbud. 

Af tabel 2 fremgår de akkumulerede udgifter relateret til levering af rengøring i KKRS. Alle udgiftskategorier og metodikken bag beregningen er uddybet i bilag 4, der løbende har været drøftet med Intern Revision, ligesom Intern Revision også fremover vil gennemgå økonomien som opfølgning på KEJDs handleplan på rengøringsområdet.

Tabel 2: Udgifter ifm. levering af standardrengøring, t. kr. (2023 p/l)

Gennemgangen af udgifterne har vist, at de udfordringer, der fremgår af tabel 3 nedenfor, tilsammen har skabt den økonomiske udfordring på rengøringsområdet.

Tabel 3: Udfordringer, der har bidraget til ubalance i rengøringsøkonomien, t. kr. (2023 p/l)

Udfordringerne uddybes nedenfor:

I den politisk besluttede timepris for rengøring, som blev ensrettet og fastlagt med BR’s vedtagelse den 12. december 2019, blev udgifter til understøttende funktioner i KKRS ikke medregnet, da der allerede var understøttende funktioner på rengøringsområdet i KEJD. KEJD har siden 1. januar 2020 finansieret disse funktioner i KKRS på KEJD’s bevilling. Udgiften bidrager til den samlede udfordring på rengøringsområdet, når den kostægte timepris beregnes. ØKF indstiller derfor, at ØU godkender, at udgiften fremadrettet håndteres ved, at KEJD varigt tildeler budget til funktionerne i KKRS, da udgifterne til de basale, understøttende funktioner kun er marginalt knyttet til ændringer i omsætningen af rengøringsydelser.

Herudover varetager KEJD også en rengøringsfaglig opgave for hele kommunen, fx med løbende opmåling af m² og systemudgifter til opbevaring af rengøringsdata mv. Denne funktion blev ikke medregnet ved udarbejdelsen af den politisk besluttede timepris. ØKF foreslår, at ØU godkender en omprioritering på 2,4 mio. kr. af ØKF’s råderum til at dække udgiften til rengøringsbestillerfunktionen.

Ved samlingen af de kommunale rengøringsenheder i 2020 blev det besluttet, at KK skulle omlægge rengøringen til den fællesnordiske rengøringsstandard INSTA800. KEJD er derfor forpligtet til at opkvalificere medarbejderne igennem en uddannelse i erhvervsrengøring på arbejdsmarkedsuddannelserne (AMU-kurser). Hvis rengøringsmedarbejderne har dansksproglige udfordringer, modtager de derudover fagunderstøttende danskundervisning ifm. uddannelsesforløbet. Uddannelserne er på henholdsvis 18 eller 55 dage, alt afhængig af hvor meget danskundervisning, som erhvervsrengøringskurset suppleres med.

Ved sammenlægningen af rengøringsområdet blev der søgt engangsmidler til uddannelsesindsatsen i KEJD, men der blev ikke taget højde for, at en del af udgiften er varig, da rengøringsområdet er kendetegnet ved en medarbejderomsætning på ca. 20 pct. om året.

Som offentlig rengøringsorganisation deltager KEJD i jobrotationsordningen, administreret af Beskæftigelses- og Integrationsforvaltningen (BIF), hvor langtidsledige lønnes på overenskomstvilkår og fungerer som rengøringsvikarer, imens de faste medarbejdere er på uddannelse. Formålet med uddannelsesindsatsen og jobrotationsordningen er at understøtte integrationsindsatsen i KK, sikre faglig opkvalificering af de ofte ufaglærte rengøringsassistenter og styrke lediges tilknytning til arbejdsmarkedet.

De samlede udgifter forbundet med uddannelsen er i alt 3,1 mio. kr. årligt, vikardækning, aflønning og fraregnede refusioner inklusive. Desuden stiger rengøringsassistenten et løntrin, når AMU-kurset er bestået.

ØKF indstiller, at ØU godkender, at finansieringen af uddannelsesindsatsen i KKRS på i alt 3,1 mio. kr. (2023 p/l) lægges ind i timeprisen. Det vil øge den nuværende timepris fra 283,91 kr. til 286,25 kr. pr. time (2023 p/l).

Såfremt ØU ønsker at nedjustere uddannelsesindsatsen, vil uddannelsesindsatsen bortfalde og KEJD vil i stedet arbejde for etablering af en intern uddannelsesordning, således at rengøringen fortsat kan INSTA800-certificeres. De konkrete udgifter hertil vil skulle modregnes i de 3,1 mio. kr. Omvendt vil den interne kursusafvikling ikke umiddelbart medføre, at rengøringsassistenten stiger et løntrin efterfølgende. Dette vil betyde samlede udgifter på 0,7 mio. kr. og dermed fortsat en øget timepris.

Gennemgangen af økonomien på rengøringsområdet viser, at udgiften til indkøb af større anlæg som fx rengøringsmaskiner ikke blev opgjort og indregnet tilstrækkeligt i den politiske besluttede timepris. Der er derfor ikke flyttet finansiering til, at KEJD kan afholde udgiften.

Det er en udgift, der tidligere har ligget i de enkelte forvaltninger, og derfor indstiller ØKF, at ØU godkender, at finansieringen af det nødvendige materiel lægges ind i timeprisen. Det vil øge timeprisen fra 286,25 kr. til 287,74 kr. pr. time (2023 p/l).

Ved sammenlægningen af rengøringsområdet blev der vedtaget en politisk målsætning om, at KEJD skulle skabe flere stillinger med flere timer til rengøringsassistenter i KK. Konkret skulle der etableres mindst 120 nye stillinger med 30+ timer pr. uge pr. medarbejder i perioden 2020-2023. Formålet var at sikre, at flere medarbejdere på rengøringsområdet har et arbejde, de reelt kan leve af, både nu, og ved eventuel senere lediggang (dagpengeoptjening) samt pensionsindbetaling. Desuden bidrager indsatsen til at løse rekrutteringsudfordringen på det kommunale arbejdsmarked.

KEJD samarbejder med KL og Forhandlingsfællesskabet om at honorere målsætningen, og KEJD har aktuelt siden 2020 skabt 132 nye stillinger på +30 timer pr. uge ved at kombinere fx rengøring på en daginstitution om morgenen med rengøring på en administrativ bygning om formiddagen. Medarbejderen får løn for rengøring på begge adresser samt transporttiden mellem adresserne. Udgiften til transport kan dog ikke henføres til en rengøringskontrakt hos en forvaltning, og finansieres derfor af KEJD.

Udgiften til etablering af flere stillinger med flere timer blev ikke indregnet i den politisk vedtagne timepris ved samlingen af rengøringsområdet i KEJD pr. januar 2020. Den nuværende udgift på 6,5 mio. kr. til transporttid er derfor ikke finansieret.

Da der er tale om en politisk prioritering af en social indsats indstiller ØKF, at finansieringen af flere fuldtidsstillinger på i alt 6,5 mio. kr. henvises til budgetforhandlingerne for 2024.

Hvis der i budgetforhandlingerne ikke er ønske om at finansiere en særskilt bevilling til flere fuldtidsstillinger, vil indsatsen bortfalde. KKRS vil varsle rengøringsassistenterne ned i tid og udgifterne forbundet hermed reduceres tilsvarende.

Gennemgangen af økonomien på rengøringsområdet viser, at omkostningerne ved en udført rengøringstime overstiger den politisk besluttede timepris, som blev ensrettet og fastlagt med BR’s vedtagelse den 12. december 2019. Balance i rengøringsøkonomien forudsætter, at timeprisen hæves yderligere fra 287,74 kr. pr. time til 293,79 kr. kr. pr. time (2023 p/l).

ØKF indstiller, at ØU godkender, at timeprisen på rengøring stiger fra 283,91 kr. pr. time til 293,79 kr. pr. time i 2024. Der er tale om en et-årig ændring, som vil blive genbesøgt 2. halvår 2024 frem mod Budget 2025, når alle lokationer er endeligt opmålt og timeprisen genberegnes.

Ad 4: Overheadberegninger på rengøringsområdet

Intern revision har gennemgået overhead på rengøringsområdet i KEJD for at sikre, at beregningen er i overensstemmelse med den fælles, administrative forretningsgang for takstberegninger i KK. Intern Revision har vedlagt en metodebeskrivelse i bilag 5.

Konklusionen er, at Intern Revisions gennemgang af overhead på rengøringsområdet har givet anledning til justeringer i hvilke udgifter, der henføres til overhead, og at der nu er overensstemmelse mellem praksis på rengøringsområdet og den fælles, administrative forretningsgang for takstberegning i KK. Samlet udgør overhead 0,7 pct. af timeprisen, jf. bilag 4.

Brugertilfredshed

I foråret 2022 blev ledere i KK på tværs af alle forvaltninger spurgt til deres oplevelse af rengøringen på deres respektive tilbud/enheder. Resultatet af brugertilfredshedsundersøgelsen fremgår nedenfor af tabel 4.

Tabel 4. Gennemsnitlig tilfredshed fordelt på rengøringsleverandør

Lederne blev bedt om at score udsagnene på en skala fra 1 til 5, hvor 1 er helt uenig og 5 helt enig. Den gennemsnitlige besvarelse fordelt på hhv. ledere, der får rengøring leveret af KKRS, og ledere, der får rengøring leveret eksternt eller af egne medarbejdere, viser, at KKRS scorer marginalt højere på den oplevede tilfredshed med samarbejdet og kvaliteten af rengøringsydelsen end de ledere, der ikke får rengøring leveret af KKRS. Resultatet understøttes af den tilgang af kunder, som opleves i KKRS.

Brugertilfredshedsundersøgelsen vil blive gentaget i forsommeren 2023.

Den forventede økonomiske udfordring på rengøringsområdet er 22,8 mio. kr. i 2023. Merforbruget håndteres dels inden for ØKF’s egen økonomiske ramme, dels ved optagelse af et internt lån om nødvendigt, hvis der viser sig mulighed for dette.

Den samlede økonomiske ubalance på rengøringsområdet i KK er 24,8 mio. kr. fra 2024 og frem. Når udfordringen øges gradvist frem til 2024 skyldes det, at implementeringsmidler fra den oprindelige business case aftrappes. Fra og med 2024 er der således ikke yderligere finansiering fra business casen. 

ØKF indstiller, at ØU godkender, at finansieringen af den særskilte sociale indsats på 6,5 mio. kr. henvises til forhandlingerne om budget 2024, ligesom ØKF indstiller, at ØU godkender, at ØKF fremover anvender 5,0 mio. kr. på grundfunktioner på rengøringsområdet. 

ØKF indstiller, at ØU godkender, at ét af finansieringstiltagene (a-c) implementeres som konsekvens af, at timeprisen øges til 293,79 kr. pr. time (2023 p/l):

De tiltag, som ØKF indstiller til godkendelse af ØU, og hvordan de påvirker udvalgenes økonomi, fremgår af tabel 5, såfremt ØU godkender tiltag a.

Tabel 5: Tiltag, der skal skabe balance i økonomien, fordelt på udfordringer og udvalg i t. kr. (2023 p/l)

BUF gør i forlængelse heraf opmærksom på, at udgifterne til rengøring på de institutioner og skoler, som benytter sig af BUF’s fritvalgsordning på rengøringsområdet og derfor har eget rengøringspersonale, også vil stige som følge af en prisstigning. Det skyldes, at de skoler og institutioner får tildelt et rengøringsbudget svarende til det niveau, som det ville koste dem at købe ydelsen hos KEJD. Ca. 1/3 af enhederne i BUF har eget rengøringspersonale. En forøgelse af timeprisen til 293,79 kr. pr. time forventes at medføre en øget budgetudgift på ca. 4,2 mio. kr. i BUF udover de 8,7 mio. kr., der angives i tabel 5. 

Timeprisen for en udført rengøringstime øges til 293,79 kr. fra og med 2024. Hvis forvaltningerne finansierer udgiften indenfor egen ramme, vil udgifterne mellem udvalgene fordele sig som det fremgår af tabel 6 nedenfor.

Tabel 6: Økonomisk effekt mellem udvalgene, t. kr. (2023 p/l)

Økonomien på rengøringsområdet er baseret på en afregningsmodel mellem forvaltningerne. For at kunne imødekomme Intern Revisions vejledning til beregning af interne takster i KK er det desuden et krav, at prisen for den leverede rengøringstime er transparent, kostægte og forholder sig til over- og underskud på tværs af regnskabsårene.

ØKF indstiller derfor, at ØU godkender, at den kostægte timepris for rengøringsydelser i KK fremover fremgår af det kommende budgetårs Indkaldelsescirkulære, således at eventuelle konsekvenser for budgetteringen af en prisregulering kan indarbejdes i god tid på tværs af KK.

Den kostægte rengøringspris skal sikre, at også de takster, som forvaltningerne beregner og afregner med borgerne, fremover er kostægte og ikke indeholder en kunstig lav udgift til rengøring

Hvis ØU godkender de ændringer, som gennemgangen af 239 ud af 912 rengøringskontrakterne har givet anledning til, vil afregningen mellem forvaltningerne og KEJD afspejle den tilpassede rengøringstid, som er aftalt med forvaltningerne.

I forlængelse heraf vil ØU efteråret 2023 blive forelagt de ændringer, som den fortsatte gennemgang af rengøringskontrakterne vil have givet anledning til, til godkendelse.

KEJD implementerer initiativerne til realisering af effektiviseringer for 3,5 mio. kr. (2023 p/l) inden udgangen af 2023 i samarbejde med forvaltningerne.

Hvis ØU godkender finansieringsforslagene for rengøringsområdet, vil KEJD arbejde på implementering frem mod den 1. januar 2024.

Det bemærkes, at justeringen er rengøringstaksten er et-årig. Taksten vil således blive genbesøgt 2. halvår 2024 frem mod Budget 2025, når alle lokationer er endeligt opmålt og timeprisen genberegnes.

Dagsordenpunkt 16: Initiativer til at sikre en bæredygtig økonomi på rengøringsområdet (2023-0222357)

Økonomiudvalgets beslutning i mødet den 13. juni 2023

Indstillingens 1. og 2. at-punkt blev godkendt uden afstemning.

Indstillingens 3. og 4. at-punkt blev taget til efterretning uden afstemning.

Model b i indstillingens 5. at-punkt blev godkendt uden afstemning.

Indstillingens 6. at-punkt blev godkendt uden afstemning.

Det Konservative Folkeparti, Radikale Venstre, Venstre og Liberal Alliance afgav følgende protokolbemærkning:

”Partierne ønsker, at der frem mod budget 24 undersøges, om opgaven kan bringes i udbud.”

Enhedslisten afgav følgende protokolbemærkning:

”Enhedslisten ønsker, at forvaltningen undersøger om en decentralisering af rengøringsområdet kan løse de økonomiske udfordringer på området.”