Anden behandling af forslag til ny budgetmodel for almenskoler - efter høring

Indstilling

Økonomiforvaltningen indstiller, at Økonomiudvalget oversender sagen til Borgerrepræsentationen med følgende erklæring:

Økonomiudvalget forudsætter, at eventuelle merudgifter, som følge af sagen, afholdes inden for Børne- og Ungdomsudvalgets budgetramme.

Problemstilling

Børne- og Ungdomsudvalget besluttede på sit møde den 12. august 2020 at sende forslag til ny budgetmodel i høring. Udvalget skal nu tage stilling til sagen efter høring.

Løsning

Der er indkommet 36 høringssvar. Afsendergruppen består af skolebestyrelser, lokaludvalg, Brug Folkeskolen, Københavns Skolelederforening SKK, Skole og Forældre København samt Københavns Lærerforening. 25 af kommunens 62 almene folkeskoler har indsendt høringssvar.

Alle høringssvar fremgår af bilag 1, og resuméer af høringssvarene findes i bilag 2. Indstillingen, der har været i høring, fremgår af bilag 3.

På baggrund af høringssvarene foreslår forvaltningen tre justeringer. Den ene justering vedrører grundbevillingen, som i forslaget var bestemt af skolernes spor, men som nu ændres til at være bestemt af antal klasser. Den anden justering gælder midler til administrative fællesskaber, som lægges ind centralt. Endelig ændres indfasningen til at gælde alle skoler over en 3-årig periode. I bilag 6 fremgår det, hvilke høringssvar, der imødekommes med ændringerne.

Derudover foreslår forvaltningen en justering i tildelingen af midler til ekstra undervisningspersonale, der ikke er udløst af høringssvarene. Med denne ændring tages der højde for de forskellige udgifter forbundet med undervisning i hhv. indskoling, mellemtrin eller udskoling ved at differentiere satsen, og tilgangen fra bevillingen til den lovpligtige undervisning videreføres dermed til også at gælde ekstra undervisningspersonale.

Samlet set betyder ændringerne, at forskellene mellem skoler, der hhv. taber og vinder på forslaget, udlignes en smule. Nogle af de skoler med størst fald i bevilling i høringsmaterialet taber nu lidt mindre. Det gælder fx Højdevangens Skole, Bellahøj Skole og Utterslev Skole. Desuden reduceres kompleksiteten i modellen yderligere, da der ikke længere skal foretages interne afregninger for de administrative fællesskaber. Ændringen i indfasningen giver alle skoler mulighed for gradvis tilpasning til de nye budgetter.

Afsnittene nedenfor samler op på høringssvarene og gennemgår ændringerne i flere detaljer. I bilag 4 findes baggrundsmateriale, der bl.a. gennemgår, hvordan modellen er opbygget.

Generelle bemærkninger til modellen

Langt de fleste høringssvar bakker op om behovet for en ny model samt de principper, som modellen bygger på. Det fremhæves som positivt, at den nuværende model erstattes med en mere gennemskuelig udgave, hvor antallet af klasser primært er bestemmende for budgettet.

Ud af 25 skoler, der har afgivet høringssvar, er 5 skoler generelt afvisende over for behovet for en ny model og/eller principperne herfor. Øster Farimagsgade Skole opfordrer udvalget til at forkaste modellen. Bellahøj Skole er åben over for en ny budgetmodel, men ser ikke forslaget som et skridt i den rigtige retning. Nørre Fælled Skole, Heibergskolen og Hanssted Skole er positive over for principperne, men mener ikke, at forslaget lever op til principperne.

Grundbevilling

I flere høringssvar opfordrer skolerne til, at grundbevillingen ikke bør gives efter spor, men at den i stedet gives efter antal klasser. BUF foreslår, at høringssvarene imødekommes, så grundbevillingen bliver klasseafhængig. En skole med fx 24 klasser ville før få bevilling til 2 spor (nærmeste hele spor), hvorimod skolen nu vil få grundbevilling til alle 24 klasser.

Ændringen medfører, at skolerne ikke vil opleve store udsving i grundbevilling fra år til år, hvis de svinger mellem fx 2 og 3 spor. Derimod vil der ske små justeringer for flere skoler, da antallet af klasser svinger fra år til år på mange af skolerne. Antallet af klasser bestemmes teoretisk ved en mulig kapacitet på 28 elever i hver klasse. Hvis skolerne opretter flere klasser end det teoretiske antal, giver det ikke flere midler.

I høringssvarene er der flere, der udtrykker bekymring for, at der ikke er nok midler til ledelse og administration i modellen. Det fremhæves bl.a., at en stor del af midlerne til administration går til administrative fællesskaber, der ligger centralt og blev implementeret i 2019. På nuværende tidspunkt gives der budget til skolernes administration, hvorefter der internt mellem skoler og forvaltningen skal afregnes for de administrative fællesskaber. For at undgå interne afregninger for de administrative fællesskaber, anbefales det, at de ca. 13 mio. kr., som årligt afregnes til administrative fællesskaber, lægges centralt og dermed tages ud af modellen. Dette vil både lette styringen decentralt og være med til at øge gennemskueligheden af modellen, da en del af midlerne til ledelse og administration dermed ikke længere skal reserveres til intern afregning.

Forvaltningen har efter høringen justeret satsen til ledelse i henhold til revideret data for de faktiske lønninger, og ledelsesårsværk er derfor blevet billigere end først antaget. Samlet set er budgettet til ledelse og administration (inkl. det centrale budget til administrative fællesskaber) på samme niveau som skolernes nuværende budget.

Socioøkonomi

Tildeling af midler til elevernes sociale og sproglige udfordringer fordeles i forslaget ud fra et ESCS-indeks for elevernes socioøkonomi i stedet for de nuværende tosprogskriterier (selvrapporteret) og sociale kriterier (forældre på førtidspension og kontanthjælp). Der er indgivet både positive og negative høringssvar vedr. det nye kriterier. Nogle høringssvar taler for at anvende socioøkonomi som en objektiv indikator, mens andre mener, at socioøkonomi fylder for meget, og at tosprogskriterier eller sprogscreeninger burde anvendes i stedet. Enkelte skoler fremhæver også, at der burde blive taget mere direkte højde for elever med faglige udfordringer som fx læsevanskeligheder. 

I dag er tildelingen til tosprogede baseret på forældrenes rapportering om, hvorvidt deres børn er tosprogede, og kriteriet dækker ikke nødvendigvis over sproglige udfordringer. Med de nuværende kriterier får et barn med dansk som andet sprog således midler i hele skoleperioden, uanset om barnet har sproglige udfordringer.

Forvaltningen foreslår fortsat at fordele midlerne med udgangspunkt i den samlede elevgruppe, og at det baserer sig på socioøkonomi som et objektivt kriterie (ESCS-indekset for socioøkonomi viser forældrenes arbejdsmarkedstilknytning, uddannelsesniveau og indkomst, og bruges bl.a. af Undervisningsministeriet til at sammenligne skolernes evne til løfte eleverne fagligt).

Der er generelt en sammenhæng mellem socioøkonomi og resultater fra sprogscreeninger for elever med sproglige udfordringer (se mere i bilag 4). Skoler med mange sprogligt udfordrede elever vil derfor få tildelt flere midler end andre skoler via de socioøkonomiske midler. Nogle tosprogede elever med stærk socioøkonomisk baggrund kan dog også have behov for sprogstøtte. Derfor har skolerne også mulighed for at anvende midler fra ekstra undervisningspersonale til opgaven.

Skolerne med lav socioøkonomi vil som udgangspunkt få flere midler via aktivitetsbevillingen end i den nuværende elevbaserede model, fordi de typisk har få elever i klasserne. I dag gives 182 mio. kr. til elevernes sociale og sproglige udfordringer. For ikke at overkompensere skoler med lav socioøkonomi flyttes der i forslaget til ny model 30 mio. kr. af de 182 mio. over til ekstra undervisningspersonale under aktivitetsbevillingen, som giver mulighed for holddannelse eller for at støtte enkelte elevers faglige behov – særligt i store klasser. I høringssvarene findes der både fortalere for og modstandere af at flytte 30 mio. kr. til ekstra undervisningspersonale. Da der i høringssvarene ikke findes et entydigt billede, anbefaler forvaltningen, at niveauet fastholdes.

Incitament til at tiltrække og fastholde elever

Forslaget til den nye model er primært klassebaseret, og udsving i elevgrundlaget giver derfor færre udsving i budgettildeling sammenlignet med den nuværende model, der i stor grad er elevafhængig. Der er flere skoler, der efterlyser et større incitament til at tiltrække og fastholde elever i den nye model.

Den nye model er udgiftsbaseret, og langt størstedelen af midlerne i den nye model gives til det lovpligtige minimum for undervisningstimer. Det er grundlæggende for den nye model, at disse midler gives pr. klasse, så det afspejler dét, som driver omkostningerne.

Incitamentet til at tiltrække og fastholde elever ligger i de 191 mio. kr. til ekstra undervisningspersonale. Størstedelen af midlerne til ekstra undervisningspersonale målrettes store klasser med mere end 22 elever i klassen gennem supplerende midler for hver elev fra den 23. elev til den 28. elev i hver klasse. Det sker dels for at tage hensyn til, at en stor klasse alt andet lige kræver flere ressourcer til at differentiere undervisningen til det enkelte barns behov end en mindre klasse, dels for at understøtte et fortsat incitament til at tiltrække og fastholde elever på folkeskolerne.

Ændring i sats til ekstra undervisningspersonale

I høringsmaterialet var der én sats til ekstra undervisningspersonale. BUF foreslår, at der i tildelingen af midler til ekstra undervisningspersonale tages højde for, om midlerne tilfalder indskoling, mellemtrin eller udskoling, da undervisning i udskolingen er dyrere, fordi der skal undervises mere. Bevillingen til det lovpligtige minimum tager også afsæt i, hvad undervisningen koster på forskellige klassetrin. Tilgangen fra den lovpligtige undervisning videreføres dermed til også at gælde ekstra undervisningspersonale. Ændringen er ikke udløst af høringssvar.

Indfasning

I høringsmaterialet var der lagt op til, at det kun ville være skoler med en ændring på +/- 4%, som ville blive berørt af en indfasning i 2 år. Mange høringssvar peger på, at indfasningsperioden bør være blødere og længere. Forvaltningen forslår derfor en indfasningsperiode på 3 år, som gælder for alle skoler. I år 1 vil skolerne få eller miste 1/3 af det beløb, som skolernes budget ellers ville have ændret sig med. I år 2 vil ændringen være 2/3, og i år 3 vil modellen være fuldt indfaset. Indfasningsbeløbet fastlåses i indfasningsperioden på det niveau, der fremgår af bilag 5. Ændringen betyder, at alle skoler får tid til at omstille sig til de nye budgetter.

Skoler i særlige strukturelle situationer

Europaskolen er ikke med i modellen, da det i budget 2021 blev besluttet at give en særlig bevilling til skolen pga. skolens særlige situation. For de skoler, der udbyder særlige tilbud som idrætslinjer og lignende, vil det fortsat gælde, at de får særlige bevillinger hertil.

Ændringen i satserne til ekstra undervisningspersonale gør, at modellen i større grad tager højde for, at skoler med mange udskolingsklasser er dyrere, fx Højdevangens Skole. Endelig giver det nye forslag til indfasning bedre mulighed for, at skoler i særlige situationer gradvist kan omstille sig til et nyt budget.

Bevillingsmæssige konsekvenser

Med de ændringer, der er foretaget i modellen efter høringen, vil 44 af skolerne opleve en ændring i bevilling på mellem +/-3 procent - hvis den nye model var gældende for budget 2020. 4 skoler ville opleve en ændring på mere end +/- 5 procent, og ingen skoler ville opleve ændring på mere end +/- 7 procent. Blandt de skoler, der vil opleve en stigning i bevilling, er der i gennemsnit færre elever i klasserne sammenlignet med dem, der vil opleve et fald i bevilling. Det følger af, at den nye model primært tildeler midler pr. klasse i stedet for pr. elev.  I bilag 5 findes en oversigt over den samlede ændring i budget på alle skoler samt ændringen ift. høringsmaterialet. Indfasningen vil ske som beskrevet ovenfor.

Økonomi

Intet.

Videre proces

Indstillingen skal behandles i ØU og BR. Den nye model vil gælde fra skoleåret 2021/2022. Da der meldes budget ud til skolerne i starten af december 2020, vil budgetudmeldingen ske med forbehold for BR's godkendelse.

Tobias Børner Stax                   Sti Andreas Garde