Udbud af restaffald (forbrændingsegnet affald)

Før Borgerrepræsentationen kan tage stilling til en indstilling, skal Økonomiudvalgets erklæring om enhver sag, der vedrører kommunens planlægningsopgaver, økonomiske forhold eller almindelige administrative forhold, indhentes, jf. Københavns Kommunes styrelsesvedtægt § 12, stk. 5.

I nærværende indstilling, skal Økonomiudvalget således alene tage stilling til den foreslåede erklæring i afsnittet "Indstilling".

Ny lovgivning pålægger kommunerne at udbyde behandlingen af restaffald (forbrændingsegnet affald) med virkning fra senest den 1. juli 2025. Teknik- og Miljøforvaltningen planlægger at udbyde opgaven, så den ud over at omfatte restaffald indsamlet fra husholdninger tillige omfatter restaffald indsamlet fra kommunale institutioner og virksomheder samt forbrændingsegnet affald opstået ifm. renholdelse af kommunen. For at øge genanvendelsen lægger forvaltningen desuden op til, at restaffald fra de kommunale institutioner og virksomheder og forbrændingsegnet affald fra renholdelsesaktiviteterne skal håndteres på det kommende sorteringsanlæg, inden det afleveres til forbrænding. Dette kræver finansiering i forhandlingerne om Budget 2026.

Teknik- og Miljøudvalget anbefaler over for Økonomiudvalget og Borgerrepræsentationen,

1. at godkende, at Teknik- og Miljøforvaltningen i et kommende udbud af behandlingen af restaffald fra husholdningerne samtidigt lader restaffald fra de kommunale institutioner og virksomheder samt forbrændingsegnet affald fra renholdelsesaktiviteter være omfattet af udbuddet.
2. at godkende, at restaffald indsamlet fra kommunale institutioner og virksomheder håndteres på det kommende sorteringsanlæg til restaffald, såfremt Borgerrepræsentationen afsætter finansiering hertil i Budget 2026.
3. at godkende, at forbrændingsegnet affald, indsamlet i forbindelse med kommunens renholdelse af veje, parker og stier mm., håndteres på det kommende sorteringsanlæg til restaffald, såfremt Borgerrepræsentationen afsætter finansiering hertil i Budget 2026.
4. at godkende, at Borgerrepræsentationen bemyndiger Teknik- og Miljøudvalget til at godkende udbudsstrategien for det i 1. at-punkt nævnte udbud, herunder minimumskrav og evalueringskriterier for udbuddet, når Teknik- og Miljøforvaltningen har udarbejdet forslag hertil og forud for annonceringen af udbuddet.
5. at der henvises finansiering af sortering af forbrændingsegnet affald fra kommunens renholdelsesaktiviteter på det kommende sorteringsanlæg til budget 2026.

Indstilling

Økonomiforvaltningen indstiller, at Økonomiudvalget oversender sagen til Borgerrepræsentationen med følgende erklæring:

Økonomiforvaltningen har været i dialog med Teknik- og Miljøforvaltningen, som har oplyst, at sorteringen af restaffald fra kommunale institutioner og renhold på sorteringsanlægget medfører et behov for håndtering af Københavns Ejendommes og Teknik- og Miljøudvalgets merudgifter på henholdsvis 3,5 mio. kr. til affaldssortering og 3,0 mio. kr. til renholdelsesaktiviteter, som ikke afklaret. Teknik- og Miljøforvaltningen oplyser, at det er forventningen, at udgifterne i forbindelse med forhandlingerne til Budget 2026 vil blive beskrevet mere udførligt.

Økonomiudvalget forudsætter på denne baggrund, at et kommende udbud om sorteringen af restaffald ikke binder kommunen kontraktligt til en sortering af restaffald fra kommunale institutioner og renhold på sorteringsanlægget, indtil der er afsat finansiering hertil.  Økonomiudvalget forudsætter, at øvrige merudgifter, som følge af sagen, afholdes inden for Teknik- og Miljøudvalgets budgetramme.

Problemstilling

Hidtil har behandlingen af restaffald indsamlet fra de kommunale indsamlingsordninger være omfattet af in-house reglen om, at opgaven kan varetages internt af kommunen selv. Kommunerne har derfor kunnet aflevere affaldet på eget affaldsforbrændingsanlæg uden at gennemføre udbud. Ny lovgivning pålægger nu kommunerne at udbyde opgaven, så der er indgået kontrakt om behandlingen af restaffald med virkning fra senest den 1. juli 2025 (jf. Miljøbeskyttelsesloven). Det betyder, at behandlingen af restaffald indsamlet fra husholdningerne og fra kommunale institutioner og virksomheder, som pr. 1. september 2024 hjemtages og kompetenceoverdrages til ARC (BR 18. april 2024), skal udbydes. Ændringer i lovgivningen om at den kommunale anvisningsret bortfalder pr. 1. januar 2025 betyder desuden, at forbrændingsegnet affald fra kommunens renholdelsesaktiviteter også skal udbydes.

For at øge genanvendelsen af det indsamlede restaffald fra kommunale institutioner og virksomheder samt fra affald opstået ifm. renholdelsesaktiviteter skal Borgerrepræsentationen tage stilling til Teknik- og Miljøforvaltningens anbefaling om, at disse mængder bliver håndteret på det kommende sorteringsanlæg for restaffald forud for aflevering på et forbrændingsanlæg. Endelig skal Borgerrepræsentationen tage stilling til, hvorvidt Teknik- og Miljøudvalget kan bemyndiges til at godkende udbudsstrategien for det nævnte udbud, når forvaltningen forventeligt i løbet af efteråret 2024 har udarbejdet forslag hertil, da det vil spare tid ift. den videre udbudsproces. 

Løsning

Lovgivningen rummer mulighed for, at Vestforbrænding og Amager Ressourcecenter (ARC), som Københavns Kommune begge er medejer af, på vegne af deres ejerkommuner kan gennemføre udbud af behandlingen af restaffald. Vestforbrænding har tilbudt sine ejerkommuner at stå for opgaven, mens Amager Ressourcecenter (ARC) har foreslået, at kommunerne selv står for at gennemføre udbuddet.

Det er forvaltningens vurdering, at specifikke krav, som understøtter kommunens planer og politikker på miljøområdet samt krav om arbejds- og sociale klausuler mm., bedst bliver tilgodeset gennem et kommunalt udbud af den samlede affaldsmængde. Ved selv at gennemføre udbuddet modvirker forvaltningen desuden eventuelle interessekonflikter og habilitetsproblemer, som kan opstå, hvis det er et affaldsselskab, der udbyder opgaven, fordi selskabet højst sandsynligt samtidigt skal give tilbud på at brænde affaldet. I forlængelse heraf giver det tilsvarende god mening, at sådanne krav stilles både ift. restaffald fra husholdningerne, fra kommunale institutioner og virksomheder samt forbrændingsegnet affald fra kommunens renholdelsesaktiviteter. Forvaltningen lægger derfor op til, at udbuddet gennemføres som ét samlet udbud, der projektstyres af Teknik- og Miljøforvaltningen. Forvaltningen har tilbudt de øvrige ARC-kommuner, at deres affald også kan indgå i udbuddet.

Det forventes, at både Vestforbrænding og ARC vil byde på opgaven. Hvis selskaberne ikke vinder udbuddet, skal de finde forbrændingsegnet affald fra andre kilder. Det kan fx være ved at byde på andre kommuners affald, indgå aftaler med erhvervsvirksomheder, affaldshandlere og/eller importere affald. 

Det kommende sorteringsanlæg til restaffald
Det kommende sorteringsanlæg til restaffald, som forventes klar til ibrugtagning i 2026, er som udgangspunkt projekteret til restaffald fra husholdninger og erhverv indsamlet sammen med husholdningsaffald og er finansieret af takstmidler. Med henblik på at udsortere de genanvendelige dele af restaffaldet indsamlet fra de kommunale institutioner og virksomheder (KEJDs affaldsordning) foreslår forvaltningen, at affald herfra fremover også sorteres på det kommende sorteringsanlæg. Tilsvarende vil sortering af forbrændingsaffald fra kommunens renholdelsesaktiviteter være med til at sikre, at en del af dette affald bliver genanvendt. Denne indsats vil også understøtte indsatserne i den kommende Ressource og Affaldsplan 2030. ARC, som skal drive anlægget, har vurderet, at der hverken er tekniske problemer med at sortere restaffald indsamlet fra kommunale institutioner og virksomheder eller forbrændingsegnet affald fra kommunens renholdelsesaktiviteter på anlægget, fordi begge dele forventes at være sammenlignelig med restaffaldet fra husholdningerne. Det er ligeledes vurderingen, at sorteringsanlægget har kapacitet til at modtage mængderne. I 2023 blev der indsamlet 108.500 ton restaffald fra husholdningerne, ca. 7.000 ton fra kommunale institutioner og virksomheder og ca. 6.000 tons forbrændingsegnet affald fra renholdelsesaktiviteter. Merudgiften til sortering af restaffald fra husholdningerne er takstfinansieret. Merudgiften til sortering af affaldet fra de kommunale institutioner og virksomheder samt fra kommunens renhold forudsætter skattefinansiering, hvorfor det forudsættes, at der bestilles et budgetnotat til forhandlingerne om Budget 2026 for finansiering heraf.

Krav om konkurrencefremmende tiltag
Det indgår i lovgivningen, at Forsyningstilsynet skal fastsætte en række krav til konkurrencefremmende tiltag i en vejledning, som kommunerne skal følge. Vejledningen ventes udgivet i første halvår af 2024, og her vil antageligt indgå krav om markedsscreening og -dialog om fx transport-, miljø- og klimakrav. Teknik- og Miljøforvaltningen er i gang med forberedelser af udbuddet. Når mulige krav er afklaret, vil Teknik- og Miljøudvalget i efteråret 2024 få forelagt udkast til udbudsstrategi, inklusiv forslag til minimumskrav og evalueringskriterier for udbuddet, forud for annoncering af udbuddet. Forvaltningen foreslår, at den politiske godkendelse af udbudsstrategien foretages af Teknik- og Miljøudvalget mhp. at forkorte perioden frem til annoncering af udbuddet.  Det er Teknik- og Miljøforvaltningens vurdering, at kommunen står bedre ift. at få adgang til den forbrændingskapacitet, som er til rådighed, ved at søge at annoncere udbuddet så tidligt som muligt inden den 1. juli 2025.

Politisk handlerum

• 2. og 3. at-punkt forudsætter ændringsforslag om at henvise finansiering af sortering af restaffald fra kommunale institutioner/virksomheder og forbrændingsegnet affald fra kommunens renholdelsesaktiviteter på det kommende sorteringsanlæg til Budget 2026, hvis der ønskes udarbejdet budgetnotat, da Teknik- og Miljøforvaltningen ikke af sig selv udarbejder dette på baggrund af indstillingen.
• Det kan besluttes, at restaffald indsamlet fra kommunale institutioner og virksomheder og/eller forbrændingsegnet affald fra renholdelse af kommunen ikke skal håndteres på det kommende sorteringsanlæg til restaffald. Dette vil være lovligt, men betyde at en reel mulighed for at sikre øget genanvendelse af det pågældende affald ikke udnyttes.
• Det kan besluttes, at Borgerrepræsentationen skal godkende udbudsstrategien for det kommende udbud af behandlingen af restaffald/forbrændingsegnet affald indsamlet fra kommunens indsamlingsordninger og renholdelsesaktiviteter i stedet for Teknik- og Miljøudvalget. Dette vil dog sætte udbudsprocessen under tidspres.

Økonomi

Gennemførelse af 2. og 3. at-punkt, hvor restaffald indsamlet fra kommunale institutioner og virksomheder samt forbrændingsegnet affald fra renholdelsesaktiviteter sorteres på sorteringsanlægget, forudsætter, at Borgerrepræsentationen afsætter finansiering (servicemidler) i Budget 2026, og samtidigt at det afklares nu. I forbindelse med gennemførelse af udbuddet har forvaltningen brug for at vide, hvilken samlet affaldsmængde der skal udbydes, og om affaldet fra både husholdninger, kommunale institutioner og virksomheder samt fra renholdelsesaktiviteter skal sorteres på sorteringsanlægget. Det skyldes, at den kommende kontrakt forventeligt skal gælde hen over ibrugtagningen af sorteringsanlægget, ligesom det er afgørende for afklaring af, hvor det indsamlede affald skal/kan omlastes, inden det skal afleveres på et forbrændingsanlæg. 

Merprisen for at sortere affald på sorteringsanlægget forventes ifølge ARCs seneste oplysninger at blive ca. 500 kr./ton i 2026. Med en mængde på 7.000 ton affald svarer det til merudgifter på ca. 3,5 mio. kr. pr. år for sortering af affald indsamlet fra de kommunale institutioner og virksomheder (tilknyttet KEJDs affaldsordning), og med en mængde på 6.000 tons fra renholdelsesaktiviteter svarer det til merudgifter på ca. 3 mio. kr. årligt. Tallene er baseret på estimater. Ifølge ARC kan mængder indsamlet fra de kommunale institutioner og virksomheder samt fra kommunens renhold betyde et fald i prisen pr. sorteret ton på ca. 10 %, hvilket vil have en positiv indvirkning på både den del, som skal skattefinansieres og på husholdningernes affaldstakst.

De angivne priser er eksklusive behandling/oparbejdning af det frasorterede genanvendelige affald, hvor der pt. opnås en indtægt ved afsætning af papir-, pap- og metalaffald, mens der er en udgift forbundet med afsætning af plast- og mad- og drikkekartonaffald. Forvaltningen har pt. ikke kendskab til de fremtidige priser til behandling/oparbejdning af de genanvendelige fraktioner eller til forbrændingsprisen. Behovet for ekstra midler skal beskrives nærmere i et budgetnotat mhp. finansiering i Budget 2026. Hvis der ikke afsættes finansiering i Budget 2026, vil restaffald indsamlet fra KEJDs affaldsordninger og fra renholdelsesaktiviteter ikke blive sorteret på sorteringsanlægget, men skal afleveres direkte på et forbrændingsanlæg.

Videre proces

Når Borgerrepræsentationen har godkendt sagen, påbegynder Teknik- og Miljøforvaltningen en markedsdialog med relevante tilbudsgivere mhp. at afklare mulige krav og interessen for at byde på opgaven. Det er forventningen, at Teknik- og Miljøforvaltningen kan forelægge Teknik- og Miljøudvalget et udkast til udbudsstrategi for udbuddet i efteråret 2024. Forvaltningen vil tillige indgå i dialog med ARC omkring den videre planlægning af, at sorteringsanlægget skal modtage affald indsamlet fra kommunale institutioner og virksomheder samt fra renholdelse af kommunen.

Såfremt Borgerrepræsentationen beslutter et ændringsforslag om at henvise finansiering af sortering af det kommunale affald, vil forvaltningen udarbejde et budgetnotat til forhandlingerne om Budget 2026.

Søren Wille / Karsten Biering Nielsen

Teknik- og Miljøforvaltningen indstiller, at Teknik- og Miljøudvalget over for Økonomiudvalget og Borgerrepræsentationen anbefaler

1. at godkende, at Teknik- og Miljøforvaltningen i et kommende udbud af behandlingen af restaffald fra husholdningerne samtidigt lader restaffald fra de kommunale institutioner og virksomheder samt forbrændingsegnet affald fra renholdelsesaktiviteter være omfattet af udbuddet.
2. at godkende, at restaffald indsamlet fra kommunale institutioner og virksomheder håndteres på det kommende sorteringsanlæg til restaffald, såfremt Borgerrepræsentationen afsætter finansiering hertil i Budget 2026.
3. at godkende, at forbrændingsegnet affald, indsamlet i forbindelse med kommunens renholdelse af veje, parker og stier mm., håndteres på det kommende sorteringsanlæg til restaffald, såfremt Borgerrepræsentationen afsætter finansiering hertil i Budget 2026.
4. at godkende, at Borgerrepræsentationen bemyndiger Teknik- og Miljøudvalget til at godkende udbudsstrategien for det i 1. at-punkt nævnte udbud, herunder minimumskrav og evalueringskriterier for udbuddet, når Teknik- og Miljøforvaltningen har udarbejdet forslag hertil og forud for annonceringen af udbuddet.

Teknik- og Miljøudvalgets beslutning den 27. maj 2024

Radikale Venstre stillede følgende ændringsforslag som tilføjelse til nyt 5. at-punkt:

”at der henvises finansiering af sortering af forbrændingsegnet affald fra kommunens renholdelsesaktiviteter på det kommende sorteringsanlæg til budget 2026.”

Ændringsforslaget blev vedtaget uden afstemning.

Den således ændrede indstilling blev anbefalet over for Økonomiudvalget og Borgerrepræsentationen uden afstemning.

Økonomiudvalgets beslutning i mødet den 11. juni 2024

Økonomiudvalget besluttede at oversende indstillingen med udvalgets erklæring til behandling i Borgerrepræsentationen uden afstemning.