Samlet forelæggelse af undersøgelser af fortovsordningen samt genberegning af tilbagebetaling til grundejere

Før Borgerrepræsentationen kan tage stilling til en indstilling, skal Økonomiudvalgets erklæring om enhver sag, der vedrører kommunens planlægningsopgaver, økonomiske forhold eller almindelige administrative forhold, indhentes, jf. Københavns Kommunes styrelsesvedtægt § 12, stk. 5.

I nærværende indstilling, skal Økonomiudvalget således alene tage stilling til den foreslåede erklæring i afsnittet "Indstilling".

Borgerrepræsentationen skal tage stilling til en ny opgørelse af tilbagebetaling til grundejerne samt optagelse af internt lån.

Teknik- og Miljøudvalget anbefaler over for Økonomiudvalget og Borgerrepræsentationen,

1. at det godkendes, at tilbagebetalingen til grundejerne i fortovsordningen opgøres til 64,8 mio. kr. som beskrevet i indstillingen, jf. bilag 2, med deraf følgende behov for supplerende tilbagebetaling på 47,3 mio. kr. i 2019,

Indstilling

Økonomiforvaltningen indstiller, at Økonomiudvalget oversender sagen til Borgerrepræsentationen med følgende erklæring:

Økonomiudvalget bemærker, at Teknik- og Miljøudvalget med denne indstilling bemyndiges til at udbetale 47,3 mio. kr. til grundejere i fortovsordningen.

Økonomiudvalget indstiller på denne baggrund, at der indsættes et nyt 2. at-punkt i indstillingen:

2. at Teknik- og Miljøforvaltningen snarest muligt forelægger Teknik- og Miljøudvalget, Økonomiudvalget og Borgerrepræsentationen indstilling om finansiering af tilbagebetaling herunder eventuelt behov for optagelse af et internt lån, der samlet sikrer bevillingsoverholdelse i 2019.

Økonomiudvalget forudsætter, at eventuelle merudgifter, som følge af sagen, afholdes inden for Teknik- og Miljøudvalgets budgetramme.

Problemstilling

Teknik- og Miljøudvalget godkendte den 11. oktober 2018 at tilbagebetale 17,5 mio. kr. til grundejerne i fortovsordningen, men pålagde samtidigt forvaltningen at undersøge mulighederne for at tilbagebetale et andet beløb end de 17,5 mio. kr. med bistand fra Deloitte. Borrepræsentationen besluttede desuden (BR 11. april 2019) at pålægge Teknik- og Miljøforvaltningen ”snarest muligt at forelægge en indstilling for Teknik- og Miljøudvalget, Økonomiudvalget og Borgerrepræsentationen om tilbagebetalingsbehovet til grundejerne i fortovsordningen, udarbejdet på grundlag af de i Bech-Bruuns rapport afsnit 4.3, 4.4, 4.5 og 4.6 afdækkede forhold og i samarbejde med Økonomiforvaltningen og Intern Revision, evt. med inddragelse af ekstern juridisk bistand.” Teknik- og Miljøforvaltningen forelægger hermed en revideret beregning af tilbagebetalingsbehovet, til Borgerrepræsentationens stillingtagen.

Teknik- og Miljøudvalget fik den 18. juni 2018 forelagt undersøgelsen fra Intern Revision, Whistleblowersag af 22. maj 2018. Den 12. november 2018 fik Teknik- og Miljøudvalget forelagt undersøgelsen fra Intern Revision, Udvidet undersøgelse af 3. oktober 2018. Udvalget ønskede (TMU 12. november 2018) at genbehandle rapporterne fra Intern Revision, når undersøgelserne fra Bech-Bruun og Deloitte var afsluttede. Borgerrepræsentationen har den 11. april 2019 taget undersøgelsen fra Bech-Bruun til efterretning, indeholdt heri er undersøgelserne fra Intern Revision og Deloitte. Undersøgelserne forelægges hermed samlet.

Løsning

Whistleblowerundersøgelsen (bilag 4) blev iværksat på baggrund af en whistleblowerhenvendelse af 15. november 2017 til Borgerrådgiveren med kritik af forvaltningens administration af fortovsordningen. På baggrund af Intern Revisions Whistleblowerrapport besluttede Revisionsudvalget 6. juni 2018, at Intern Revision skulle gennemføre en udvidet undersøgelse (bilag 5), som omfatter administrationen af fortovsordningen, herunder beregning af takster, markedstest og tilbagebetaling til grundejerne.

Undersøgelsen fra Deloitte (bilag 6) blev iværksat af Teknik- og Miljøudvalget 11. oktober 2018, og den er en nærmere undersøgelse af Teknik- og Miljøforvaltningens model til beregning af tilbagebetaling.

Undersøgelsen fra Bech-Bruun (bilag 7) blev iværksat af Økonomiudvalget 14. august 2018 og vedrører administrationen af fortovsordningen, fastlæggelse af takster, hjemmelsgrundlag, forvaltningens orientering af borgmester og politisk udvalg samt afklaring af ledelsesmæssigt ansvar på personniveau.

Teknik- og Miljøudvalget kan, jf. bilag 8, behandle og træffe beslutning, herunder indstilling til Økonomiudvalget og Borgerrepræsentationen, om de forhold i rapporterne, der vedrører spørgsmålet om forvaltning af fortovsordningen og eventuelle økonomiske konsekvenser heraf.

Teknik- og Miljøudvalget kan derimod ikke behandle eller træffe beslutning om personaleforhold, herunder om eventuelle ansættelsesretlige konsekvenser. Forholdet omkring ledelsesmæssigt ansvar er behandlet af Borgerrepræsentationen den 11. april 2019, og omtales ikke yderligere her.

Genberegning af tilbagebetalingen til grundejerne i fortovsordningen, jf. bilag 2
Teknik- og Miljøforvaltningen har i samarbejde med Økonomiforvaltningen, og på baggrund af Bech-Bruuns bemærkninger i advokatundersøgelse af Teknik- og Miljøforvaltningens administration af fortovsordningen, gennemført en revideret beregning af forvaltningens tilbagebetalingsforpligtelse på fortovsordningen. Advokatfirmaet Bech-Bruun har været forelagt de juridiske principper og forudsætninger bag beregningerne og har ikke haft bemærkninger hertil. Advokatfirmaet Bech-Bruuns vurdering af anvendte juridiske principper og forudsætninger fremgår af bilag 3. Beregningen, jf. bilag 2, har været forelagt Intern Revision, som ikke har bemærkninger hertil. Det er Teknik- og Miljøforvaltningens vurdering, at sagen hermed er fuldt belyst, hvorefter den endelige tilbagebetaling kan opgøres.

Teknik- og Miljøforvaltningen har i alt opkrævet gebyrer på fortovsordningen for 362,1 mio. kr. i perioden 2012-2018. Beregningen viser, at forvaltningen er tilbagebetalingspligtig for et beløb på ca. 64,8 mio. kr. eller ca. 47,3 mio. kr. ud over det beløb på 17,5 mio. kr., som blev tilbagebetalt i 2018. Baggrunden for, at genberegningen viser et større tilbagebetalingsbehov end tidligere beregnet, er følgende ændrede forudsætninger:

1. at tilbagebetaling til en række konkrete grundejere, jf. en praksisændring i Vejdirektoratet (Randerssagen), er medregnet,
2. at der regnes ud fra markedspriser allerede fra 24. april 2017 og ikke først fra medio 2018,
3. at der i 2017 er foretaget korrektion af overhead, der ikke er direkte relateret til fortovsrenholdelsen,
4. at der er foretaget en annullering af den takststigning, der blev gennemført i 2016, og som væsentligst kan tilskrives overhead,
5. at tilbagebetalingsbeløbet tager udgangspunkt i den samlede værdi af de gennemførte effektiviseringer, uden fradrag for opgjorte underskud, jf. Deloittes analyse.

Opgørelsen af tilbagebetalingsbeløbet efter de reviderede forudsætninger er beskrevet nærmere i bilag 2 og er opsummeret i tabel 1.

Tabel 1. Opgørelse af tilbagebetalingsbeløbet

Væsentlige resultater af undersøgelserne, jf. bilag 9
De væsentligste resultater af de fire undersøgelser er beskrevet overordnet herunder med udgangspunkt i konklusionerne fra Bech-Bruun, da denne undersøgelse har taget højde for de øvrige undersøgelser. En nærmere gennemgang af kommissorier og konklusioner for hver af de fire undersøgelsesrapporter fremgår af bilag 9.

Mangelfuldt grundlag for opgørelse af udgifter
Intern Revision og Bech-Bruun konkluderer samstemmende, at taksterne i fortovsordningen har været for høje i forhold til de faktiske udgifter og, at det overskydende beløb har været anvendt til andre, skattefinansierede driftsopgaver.

Både Intern Revision, Deloitte og Bech-Bruun finder, at forvaltningen ikke i tilstrækkelig grad har haft dokumentation for udgifter i fortovsordningen. Deloitte vurderer derfor, at tilbagebetalingen bør tage udgangspunkt i det af Teknik- og Miljøforvaltningen opgjorte effektiviseringsbeløb på 25,5 mio. kr., og ikke i det af forvaltningen opgjorte tilbagebetalingsbehov på 17,5 mio. kr.

Intern Revision og Bech-Bruun sætter spørgsmålstegn ved forvaltningens indregning af overhead i udgifterne. Bech-Bruun anfører, at det indregnede overhead i gebyrberegningen formentlig har været for højt i perioden 2012-2018, idet forvaltningen har indregnet overhead som ved bud på egen opgaveløsning. Bech-Bruun vurderer således, at der ikke er hjemmel i vejloven til at medregne et sådant overhead i fortovstaksten, hvis det ikke har direkte sammenhæng med udførelsen af opgaverne i fortovsordningen og således er en dokumenterbar refleksion af de direkte og indirekte udgifter, der er forbundet med renhold af fortove.

Mangler i markedstest- og kontrol af priser
Forvaltningens pligt til at markedsteste priserne i fortovsordningen fremgår af en ændring af vejloven, der trådte i kraft 1. juli 2015. Der har fra grundejere været stillet spørgsmål til, om forvaltningen allerede på daværende tidspunkt havde pligt til at markedsteste priserne.   Bech-Bruun vurderer imidlertid, at pligten til at markedsteste priserne indtræder ved nye afgørelser efter vejloven, og refererer til udtalelse fra Vejdirektoratet af 22. oktober 2018. Bech-Bruuns vurdering af, hvornår pligten til markedstest træder i kraft, er i overensstemmelse med Teknik- og Miljøforvaltningens forståelse af dette spørgsmål.

I forhold til hvornår forvaltningens pligt til at iværksætte markedsprøvning af priserne indtraf anfører Bech-Bruun jf. bilag 7: I efteråret 2016 blev det besluttet, at TMF skulle overtage renholdelsen af fortove i et område, der tidligere havde været omfattet af et forsøg. Efter det for os oplyste om det faktiske forløb er det vores vurdering, at TMF i hvert fald på dette tidspunkt var forpligtet til at sikre, at opgaven blev løst ”billigst muligt”, og dermed skulle konkurrenceudsætte renholdelsesopgaven på de konkrete strækninger efter proceduren i vejlovens §137. (Gengivet af Bech-Bruun i bilag 3).

Teknik- og Miljøforvaltningen har forudsat, at Borgerrepræsentationens beslutning på møde 24. november 2016 om at tilbagetage renholdelsen i forsøgsområderne udgør grundlaget for, hvornår pligten til konkurrenceudsættelse gælder tillagt fem måneder for gennemførsel af udbudsforretning. Bech-Bruun har ikke haft bemærkninger hertil, jf. bilag 3.

Bech-Bruun vurderer, at forvaltningens forsøg på markedstest af priserne i 2017 gennem indhentning af tre kontrolpriser, hvor de budgivende virksomheder ikke skulle overtage opgaven, ikke levede op til vejlovens krav til markedstest. Bech-Bruun vurderer, at forvaltningen tidligere, og senest ved modtagelsen af de afgivne, lave kontrolpriser, burde have undersøgt egne priser.

Usikkerhed om ansvarsfordeling samt videntab i organisationen
Såvel Intern Revision som Bech-Bruun har noteret, at forvaltningen ikke i tilstrækkelig grad har fulgt op på anbefalingerne fra Ernst & Young fra 2013. Forvaltningen blev bl.a. anbefalet en årlig genberegning af de centrale fordelingsnøgler, der indgik i beregningen af taksterne samt at arbejde med benchmark af effektivitet og priser i fortovsordningen. Bech-Bruun konstaterer, at en organisationsændring i 2014 bevirkede, at ansvaret for fortovsordningen blev delt mellem flere administrative enheder med usikkerhed om ansvarsplacering til følge samt, at der skete et væsentligt videntab i forbindelse med reorganiseringen og en række jobskifter i forlængelse heraf.

Utilstrækkelig orientering af borgmesteren og Teknik- og Miljøudvalget
Bech-Bruun finder, at forvaltningens informationer til borgmesteren og Teknik- og Miljøudvalget om fortovsordningen i flere tilfælde ikke har været retvisende eller fyldestgørende.

Særlig sag vedrørende grundejere med begrænset adgang til fortovet, ”Randerssagen”
Vejdirektoratet gennemførte i 2013 en praksisændring, som betød, at grundejere med begrænset adgang til fortovet ved deres ejendom ikke kunne pålægges ansvaret for renholdelsen, og dermed heller ikke opkræves betaling for kommunens renholdelse. En række grundejere med begrænset adgang blev alligevel opkrævet for fortovsrenholdelse. Bech-Bruun konstaterer, at Teknik- og Miljøudvalget ikke blev orienteret om sagen og, at der ikke er sket tilbagebetaling til de pågældende grundejere.

Læringsspor i Teknik- og Miljøforvaltningen
Borgerrepræsentationen pålagde (BR 11. april 2019) Teknik- og Miljøforvaltningen ”at sikre, at kommunens administration af fortovsordningen fremadrettet sker inden for rammerne af gældende lovgivning herom som nærmere beskrevet i afsnit 4.2 i Bech-Bruuns rapport”. I forlængelse af undersøgelserne af administrationen af fortovsordningen, særligt rapporten fra Bech-Bruun har forvaltningen herudover identificeret følgende væsentlige læringsspor:

• Roller og ansvar
• Lydhørhed og kultur
• Mere sikker forvaltning - mere sikker styring
• Bedre og mere tydelig orientering af udvalg og borgmester    

Teknik- og Miljøforvaltningen vil til efteråret 2019 vende tilbage til Teknik- og Miljøudvalget med en orientering om, hvordan der bliver arbejdet konkret med pålægget fra Borgerrepræsentationen samt de fire læringsspor.

Økonomi

Efter at principper for opgørelse af tilbagebetalingsforpligtelse af for højt opkrævede gebyrer i fortovsordningen nu er endeligt belyst bl.a. på baggrund af Bech-Bruun advokatundersøgelse, kan det nu endeligt opgøres, at den samlede tilbagebetaling udgør 64,8 mio. kr. Heraf har Teknik- og Miljøudvalget allerede i 2018 besluttet at gennemføre en tilbagebetaling på 17,5 mio. kr., og der udestår således en supplerende tilbagebetaling på 47,3 mio. kr. Ud af denne tilbagebetaling vedrører ca. 4,0 mio. kr. ejendomme, hvor Københavns Kommune er ejer, og hvor ejendommene dels anvendes til kommunale formål og dels udlejes til private formål.

Baseret på den i 2018 gennemførte tilbagebetaling skal hertil lægges en forventet udgift til at gennemføre selve tilbagebetalingen i Koncernservice på 0,5 mio. kr. Internt ressourceforbrug i Teknik- og Miljøforvaltningen i forbindelse hermed indregnes ikke. Samlet udgør tilbagebetalingen derfor en samlet servicemåltals- og finansieringsudfordring på 47,8 mio. kr. på Teknik- og Miljøudvalgets ramme i 2019.

Teknik og Miljøforvaltningen vurderer, at den samlede tilbagebetaling ikke kan håndteres inden for Teknik- og Miljøudvalgets egen ramme. Til delvis håndtering af udfordringen ansøger Teknik- og Miljøforvaltningen derfor om et internt lån på 20 mio. kr., som afdrages de kommende 6 år. Den resterende del af udfordringen på 27,8 mio. kr. skal identificeres indenfor forvaltningens eksisterende budget i 2019.

De bevillingsmæssige konsekvenser i forbindelse med optagelse af det interne lån på 20,0 mio. kr. (2019 p/l) fremgår af tabellen nedenfor:

Tabel 2. Bevillingsmæssige konsekvenser

*Øgede indtægter er indikeret med negativt fortegn, mens reducerede indtægter ikke er indikeret med et fortegn. Øgede udgifter er indikeret uden fortegn, mens reducerede udgifter er indikeret med negativt fortegn.

Forvaltningen vil afsøge håndteringsmuligheder og præsentere forslag til håndtering på Teknik- og Miljøudvalgets møde den 19. august 2019. Forvaltningen vil i forbindelse med augustindstillingen så vidt muligt fremlægge håndteringsmuligheder, som sikrer et budget i balance i 2019.

I den forbindelse vil der i samarbejde med Økonomiforvaltningen, i lighed med håndteringen af tilbagebetalingen gennemført i 2018, blive foretaget en vurdering af, i hvilket omfang der skal gennemføres tilbagebetaling til kommunale ejendomme. Det forventes, at der for tilbagebetalinger vedrørende ejendomme med kommunale formål kan ske en bevillingsmæssig korrektion, således at dette ikke vil belaste Teknik- og Miljøforvaltningens økonomi.

Videre proces

Når Borgerrepræsentationen har godkendt indstillingen, vil Teknik- og Miljøforvaltningen anmode Økonomiforvaltningen om at iværksætte den supplerende tilbagebetaling med henblik på en afslutning af sagen inden udgangen af 2019.

Teknik- og Miljøudvalget vil på mødet den 19. august 2019 få forelagt Teknik- og Miljøforvaltningens forslag til håndtering af finansieringsudfordringen på 27,8 mio. kr. inden for forvaltningens eksisterende budget i 2019.

Eventuelle yderligere udeståender, herunder eventuelle retssager, vil blive håndteret af Teknik- og Miljøforvaltningen med orientering af Teknik- og Miljøudvalget.

Teknik- og Miljøudvalget vil til efteråret 2019 blive orienteret om Teknik- og Miljøforvaltningens konkrete indsatser inden for de fire læringsspor.

Michel Schilling                    / Jon Pape      

Teknik- og Miljøforvaltningen indstiller, at Teknik- og Miljøudvalget over for Økonomiudvalget og Borgerrepræsentationen anbefaler,

1. at det godkendes, at tilbagebetalingen til grundejerne i fortovsordningen opgøres til 64,8 mio. kr. som beskrevet i indstillingen, jf. bilag 2, med deraf følgende behov for supplerende tilbagebetaling på 47,3 mio. kr. i 2019,
2. at det godkendes, at der optages et internt lån på 20,0 mio. kr. til delvis finansiering af den supplerende tilbagebetaling på 47,3 mio. kr. til grundejerne, samt ca. 0,5 mio. kr. til Økonomiforvaltningen for at håndtere udbetalingen.

Teknik- og Miljøudvalgets beslutning i mødet den 27. maj 2019

Intern Revision v/Jesper Gjøtterup Andersen deltog under behandlingen af punktet.

Indstillingens 1. at-punkt blev anbefalet over for Økonomiudvalget og Borgerrepræsentationen uden afstemning.

Indstillingens 2. at-punkt blev sendt tilbage til forvaltningen.

Dagsordenspunkt 23. Samlet forelæggelse af undersøgelser af fortovsordningen samt genberegning af tilbagebetaling til grundejere (2019-0110867)

Økonomiudvalgets beslutning i mødet den 11. juni 2019

Økonomiudvalget besluttede at oversende indstillingen med udvalgets erklæring til behandling i Borgerrepræsentationen uden afstemning.