Krav i udbud af behandlingen af tekstilaffald
Før Borgerrepræsentationen kan tage stilling til en indstilling, skal Økonomiudvalgets erklæring om enhver sag, der vedrører kommunens planlægningsopgaver, økonomiske forhold eller almindelige administrative forhold, indhentes, jf. Københavns Kommunes styrelsesvedtægt § 12, stk. 5.
I nærværende indstilling, skal Økonomiudvalget således alene tage stilling til den foreslåede erklæring i afsnittet "Indstilling".
På baggrund af et medlemsforslag om krav i udbud af behandlingen af tekstilaffald stillet af Enhedslisten, Socialdemokratiet, Det Konservative Folkeparti, Socialistisk Folkeparti, Venstre, Alternativet og Dansk Folkeparti skal Teknik- og Miljøudvalget tage stilling til Teknik- og Miljøforvaltningens forslag til krav, der kan indgå i et kommende udbud af tekstilaffald. Teknik- og Miljøforvaltningen forventer at gennemføre udbud i andet halvår af 2024.
Tidligere beslutninger
Teknik- og Miljøudvalget anbefaler over for Økonomiudvalget og Borgerrepræsentationen,
- at godkende Teknik- og Miljøforvaltningens forslag til krav, der kan indgå i det kommende udbud om behandlingen af tekstilaffald indsamlet fra de københavnske husholdninger, dog således,
- at der suppleres med krav om, at leverandøren skal indgå i et forpligtende innovationssamarbejde med kommunen om at afdække muligheden for at sikre, at kommunen kan købe produkter/råvarer baseret på genanvendte tekstiler tilbage via egne indkøb til brug i kommunen,
- at der suppleres med krav om, at leverandøren én gang i løbet af kontraktperioden skal gennemføre fysisk tilsyn hos den største aftager af genbrugstekstiler uden for EU/EØS, - at medlemsforslaget om udbud af tekstilaffald, stillet af Enhedslisten, Socialdemokratiet, Det Konservative Folkeparti, Socialistisk Folkeparti, Venstre, Alternativet og Dansk Folkeparti, jf. Borgerrepræsentationen den 12. oktober 2023, hermed er håndteret (bilag 2).
Indstilling
Økonomiforvaltningen indstiller, at Økonomiudvalget oversender sagen til Borgerrepræsentationen med følgende erklæring:
Økonomiudvalget forudsætter, at eventuelle merudgifter, som følge af sagen, afholdes inden for Teknik- og Miljøudvalgets budgetramme.
Problemstilling
Borgerrepræsentationen vedtog på mødet den 12. oktober 2023 et medlemsforslag om at pålægge Teknik- og Miljøforvaltningen, i samarbejde med Økonomiforvaltningen, at vende tilbage med en indstilling om forslag til krav, der kan indgå i et kommende udbud af behandlingen af tekstilaffald indsamlet fra de københavnske husholdninger. Formålet er at sikre, at det indsamlede tekstilaffald ikke senere i værdikæden kan ende som affald i tredjeverdenslande i Afrika, Sydamerika eller Asien. Borgerrepræsentationen skal tage stilling til forvaltningernes forslag til krav, der kan benyttes for at imødekomme medlemsforslaget.
Løsning
Alle EU-medlemslande skal senest den 1. januar 2025 have igangsat separat indsamling af tekstilaffald, jf. affaldsrammedirektivet. Danmark har som et af de første lande i EU allerede igangsat indsamlingen, idet kommunerne har været forpligtede til at indsamle tekstilaffald fra husholdninger siden den 1. juli 2023 (jf. affaldsbekendtgørelsen). I Københavns Kommune er det besluttet, at tekstilaffald primært indsamles via de bydækkendesorteringspunkter. Indsamlingsordningen udrulles derfor i takt med, at sorteringspunkter bliver etableret. Da de mængder, der indsamles, endnu er begrænsede og der derfor ikke er krav om at gennemføre udbud, har Teknik- og Miljøforvaltningen indgået et partnerskab, der tester tørring af vådt tekstilaffald, som udgør et stort problem ved indsamling. Det skyldes, at tekstilerne ofte afleveres våde eller beskidte af borgerne, at de afleveres uden at være i pose og/eller at tekstilerne bliver våde ifm. indsamlingen (fx pga. regn). Seneste sortering af det indsamlede tekstilaffald viser, at 35% er genbrugsegnet, 21% er genanvendeligt og 44% er forbrændingsegnet (består primært af våde og beskidte tekstiler). Intentionen med partnerskabet er at undersøge, om tørring af tekstilerne kan flytte mængder fra forbrænding til genanvendelse og genbrug. Hvis det viser sig at være miljømæssigt og økonomisk fornuftigt, vil forvaltningen indarbejde krav om tørring af egnede tekstiler i det kommende udbud, der forventes gennemført i andet halvår af 2024.
Anbefalinger
til krav i kommende udbud
Medlemsforslaget omfatter
fire krav (se nedenfor), som foreslås indarbejdet i det kommende udbud af
behandlingen af tekstilaffald. Teknik- og Miljøforvaltningen har undersøgt
mulighederne og juridisk vurderet de fire krav både ift. udbudsregler, affaldslovgivningen
og EU-retten i øvrigt. Som en del af undersøgelsen er der bl.a. indhentet
erfaringer fra en række kommuner som er i gang med eller har gennemført udbud
af tekstilaffald, herunder udfordringer med kravstillelse
grundet udbudsregler og lovgivning. Forvaltningens anbefalinger baserer sig
således på dialog med juridiske udbuds- og affaldseksperter (advokater) i bl.a.
DAKOFAs (Dansk Kompetancecenter
for Cirkulær Omstilling) tekstilnetværk og feedback fra affaldsselskaber,
herunder advokater, i kvalitetssikringen af hvilke krav der var mulige at
stille. På den baggrund har forvaltningen opstillet en række anbefalinger.
Anbefalingerne er koordineret med Økonomiforvaltningens
egne udbudsjurister.
- Tøj,
der kan genbruges, må ikke sendes til andre lande, men skal genbruges så
tæt på København som muligt for at nedbringe CO2-aftryk fra
transport. Anbefaling: Kravet bør ikke
indgå i kommende udbud, da det vurderes at være i strid med EU's
konkurrenceregler. Det anbefales, at der i udbudsmaterialet i stedet for
skal være særligt fokus på dokumentation og sporbarhed – se forslag til
krav 4.
Baggrund for anbefaling: De mængder, som ved sortering forberedes til genbrug, ophører med at være affald og bliver til et produkt (vare). Det er vurderingen, at når først en vare er solgt, kan kommunen i henhold til EU's konkurrenceregler ikke stille krav til, hvem køber må sælge varen videre til. Det betyder, at kommunen ikke kan stille krav til, at genbrugsegnede tekstiler kun må afsættes inden for et bestemt afgrænset område (Danmark og/eller EU/EØS). Det vil derfor heller ikke være muligt at stille krav til, at genbrug skal ske i EU/EØS. Det er ikke muligt som alternativ at aflevere de genbrugsegnede tekstiler til genanvendelse (eller forbrænding) inden for EU/EØS. Det skyldes, at kommunen jf. affaldsbekendtgørelsen er forpligtet til at følge affaldshierarkiet i behandlingen af det indsamlede tekstilaffald, og her er forberedelse til genbrug bedre end at genanvende og forbrænding. Desuden er markedet for genbrug meget begrænset i både Danmark og EU i øvrigt, da kvaliteten af genbrugstekstilerne er for ringe til, at der er en efterspørgsel efter det. Kun 5 % af det københavnske tekstilaffald bliver afsat til genbrug inden for EU. Flere undersøgelser viser, at det er klimamæssigt bedre at genbruge tekstilerne frem for at genanvende eller brænde det – også selv om tekstilerne bliver genbrugt uden for EU. Det er pt. således, at man i Afrika og Asien betaler for at modtage genbrugsegnet tøj (ikke affald) indsamlet i Danmark.
- Tekstilaffald, der kan genanvendes, skal genanvendes. Anbefaling: Kravet er rimeligt, objektivt og vurderes ikke at være i strid med udbudsreglerne, affaldslovgivningen eller EU-retten i øvrigt. Der indarbejdes krav i udbudsmaterialet om, at tekstiler, som ikke kan afsættes til genbrug, skal udsorteres til genanvendelse. Dette vil blive fulgt op med krav om dokumentation og sporbarhed.
- Tekstilaffald,
der ikke kan genbruges eller genanvendes, skal sendes til forbrænding i
det mest miljøvenlige og CO2-besparende kraftvarmeanlæg i
EU/EØS. Anbefaling: Kravet kan i henhold til
Miljøbeskyttelsesloven ikke stilles på nuværende tidspunkt. Der
indarbejdes krav i udbudsmaterialet om, at når kommunernes anvisningsret
for forbrændingsegnet affald ophører den 1. juli 2025, skal tilbudsgiver
indgå dialog med Københavns Kommune om mulighederne for at sikre den mest
miljøvenlige og CO2-besparende behandling af forbrændings-egnet
tekstilaffald. Dette skal ske med afsæt i Forsyningstilsynets vejledning
om udbud af forbrændingsegnet affald, som til den tid er publiceret. I det
omfang det er muligt og relevant, skal tilbudsgiver efter 1. juli 2025
være indstillet på at aflevere det forbrændingsegnede affald på et nærmere
specificeret anlæg. Betalingen for behandlingen af det forbrændingsegnede
affald vil i løbet af kontraktperioden blive justeret herefter.
Baggrund for anbefaling: Det er jf. udbudsreglerne nødvendigt at præcisere, hvad der udgør ”det mest miljøvenlige og CO2-besprarende kraftvarmeanlæg”. Denne tolkning kan ikke overlades til en konkret vurdering hos tilbudsgiver, men skal være gennemsigtig og sikre lige adgang for markedsaktørerne. Teknik- og Miljøforvaltningen afventer kommende vejledning fra Forsynings-tilsynet om gennemførelse af udbud af forbrændingsegnet affald, hvoraf det vil fremgå hvilke miljø- og klimakrav, der kan stilles til forbrændingsanlæg. I henhold til Miljøbeskyttelsesloven er det den kommune, hvor behandlingsanlægget (forsortering) er placeret, som anviser hvilket forbrændingsanlæg, der skal benyttes. Denne anvisningsret bortfalder den 1. juli 2025, hvorfor det først efter denne dato vil være relevant at indgå i drøftelser om de forbrændingsegnede tekstiler. - Der
skal være kædeansvar for den leverandør, som Københavns Kommune indgår
kontrakt med, så de skal kunne dokumentere, hvad der sker med det
tekstilaffald, de håndterer. De skal betale en bod, hvis de ikke kan
dokumentere, at kravene overholdes. Anbefaling:
Kravet er rimeligt, objektivt og vurderes ikke i strid med udbudsregler,
affaldslovgivning og EU-retten i øvrigt.
Der indarbejdes krav i udbudsmaterialet om, at leverandøren løbende skal fremsende oplysninger om resultatet af for- og finsortering af det indsamlede affald. Leverandøren skal oplyse, genanvendelsesformen, der benyttes, hvem der genanvender og til hvad de oparbejdede produkter anvendes til. Om den genbrugelige del skal leverandøren på ethvert tidspunkt i kontraktperioden kunne oplyse, hvilket (geografisk) marked de forskellige kvaliteter af genbrugstekstiler afsættes til og hvilke navngivne aftagere, der modtager og håndterer tekstilerne (i nærmeste led, fx 1. og 2. led). Der indarbejdes krav om bod, hvis kravene til dokumentation ikke overholdes.
Med henblik på at sikre mest mulig gennemsigtighed så langt i kæden som muligt, vil ”dokumentation og sporbarhed” indgå som parameter i evaluering af indkomne tilbud. Tilbudsgiverne bliver således vægtet efter, i hvilket omfang de kan give detaljerede og verificerede oplysninger om håndteringen i flest mulige led i værdikæden.
Opsummeret er det ikke muligt at indarbejde kravet om genbrug (krav 1) i det kommende udbudsmateriale. I stedet for vil Teknik- og Miljøforvaltningen have fokus på at indarbejde krav, som skal sikre dokumentation og sporbarhed ift., hvad der sker med tekstilerne efter sorteringen. Kravet om genanvendelse (krav 2) kan godt lade sig gøre og vil blive indarbejdet i udbudsmaterialet. Kravet om forbrænding (krav 3) kan ikke stilles på nuværende tidspunkt. Der indarbejdes i stedet krav i udbudsmaterialet om, at leverandøren skal samarbejde med Københavns Kommune om mulighederne herfor, når regler om kommunernes anvisningsret bortfalder den 1. juli 2025. Kravet om kædeansvar (krav 4) kan godt lade sig gøre og vil indgå i udbudsmaterialet.
Politisk handlerum
- Der er mulighed for ift. kravet om genanvendelse (krav 2) at supplere med krav om, at leverandøren skal indgå i et forpligtende innovationssamarbejde med kommunen om at afdække muligheden for at sikre, at kommunen kan købe produkter/råvarer baseret på genanvendte tekstiler tilbage via egne indkøb til brug i kommunen. Det vides ikke, hvad kravet vil betyde for den samlede tilbudspris.
- Der er mulighed for ift. kravet om kædeansvar (krav 4) at supplere med krav om, at leverandøren én gang i løbet af kontraktperioden skal gennemføre fysisk tilsyn hos den største aftager af genbrugstekstiler uden for EU/EØS. Det skal ske for ved selvsyn at kontrollere, at tekstilerne i leddene efter finsorteringen håndteres i overensstemmelse med kravene. Værdikæden for den del af tekstilerne, som afsættes til genbrug, består dog af mange forskellige aktører og led, hvorfor det ikke er muligt at forfølge samtlige led. Det vides ikke, hvad kravet betyder for den samlede tilbudspris.
- Det kan besluttes at pålægge teknik- og miljøborgmesteren at henvende sig til miljøministeren mhp. at italesætte problematikken omkring eksport af genbrugelige tekstiler. Miljøministeren har den 29. januar 2024 har udsendt en pressemeddelelse (bilag 3) om, at der skal sættes en stopper for at eksportere affaldsproblemer i form af tekstilaffald til udviklingslande. Iflg. pressemeddelelsen vil ministeren arbejde for at skaffe opbakning i EU til at indføre krav om anmeldepligt for import og eksport af tekstilaffald, samt forbud mod eksport af farligt tekstilaffald.
Økonomi
Indstillingen har ikke i sig selv økonomiske konsekvenser, men ovennævnte krav kan påvirke tilbudspriserne og dermed omkostningerne til behandling af tekstilaffald. De samlede omkostninger til behandling af tekstilaffald indgår ligesom de øvrige affaldstyper i beregningen af affaldsgebyrerne.
Videre proces
Når Borgerrepræsentationen har godkendt indstillingen, vil Teknik- og Miljøforvaltningen indarbejde de godkendte krav – sammen med forvaltningens øvrige krav - i kommunens kommende udbud af behandlingen af tekstilaffald.
Søren Wille / Karsten Biering Nielsen
Oversigt over politisk behandling
Teknik- og Miljøforvaltningen indstiller, at Teknik- og Miljøudvalget over for Økonomiudvalget og Borgerrepræsentationen anbefaler,
- at godkende Teknik- og Miljøforvaltningens forslag til krav, der kan indgå i det kommende udbud om behandlingen af tekstilaffald indsamlet fra de københavnske husholdninger.
- at medlemsforslaget om udbud af tekstilaffald, stillet af Enhedslisten, Socialdemokratiet, Det Konservative Folkeparti, Socialistisk Folkeparti, Venstre, Alternativet og Dansk Folkeparti, jf. Borgerrepræsentationen den 12. oktober 2023, hermed er håndteret (bilag 2).
Teknik- og Miljøudvalgets beslutning i mødet den 11. marts 2024
Radikale Venstre, Enhedslisten og Alternativet stillede følgende ændringsforslag (ÆF1) som tilføjelse til 1. at-punkt:
”dog således, at der suppleres med krav om, at leverandøren skal indgå i et forpligtende innovationssamarbejde med kommunen om at afdække muligheden for at sikre, at kommunen kan købe produkter/råvarer baseret på genanvendte tekstiler tilbage via egne indkøb til brug i kommunen.”
Ændringsforslaget (ÆF1) blev vedtaget med 6 stemmer mod 3. 2 undlod at stemme.
For stemte: B, F, Ø og Å
Imod stemte: C og V
Undlod at stemme: A
Radikale Venstre, Enhedslisten og Alternativet stillede følgende ændringsforslag (ÆF2) som tilføjelse til 1. at-punkt:
”dog således, at der suppleres med krav om, at leverandøren én gang i løbet af kontraktperioden skal gennemføre fysisk tilsyn hos den største aftager af genbrugstekstiler uden for EU/EØS.”
Ændringsforslaget (ÆF2) blev vedtaget med 6 stemmer mod 2. 3 undlod at stemme.
For stemte: B, F, Ø og Å
Imod stemte: C
Undlod at stemme: A og V
Socialdemokratiet, Radikale Venstre og Enhedslisten stillede følgende ændringsforslag (ÆF3) som nyt 3. at-punkt:
”at Teknik- og Miljøudvalget pålægger teknik- og miljøborgmesteren at rette henvendelse til miljøministeren mhp. at italesætte problematikken omkring eksport af genbrugelige tekstiler.”
Ændringsforslaget (ÆF3) blev vedtaget med 9 stemmer mod 0. 2 undlod at stemme.
For stemte: A, B, F, V, Ø og Å
Undlod at stemme: C
Den således ændrede indstillings 1. at-punkt blev anbefalet over for Økonomiudvalget og Borgerrepræsentationen uden afstemning.
Indstillings 2. at-punkt blev anbefalet over for Økonomiudvalget og Borgerrepræsentationen uden afstemning.
Indstillingens 3. at-punkt blev godkendt uden afstemning.
Beslutning
Dagsordenspunkt 21: Krav i udbud af behandlingen af tekstilaffald (2023-0483494)
Økonomiudvalgets beslutning i mødet den 9. april 2024
Økonomiudvalget besluttede at oversende indstillingen med udvalgets erklæring til behandling i Borgerrepræsentationen uden afstemning.