Genanvendelse af byggematerialer og cirkulær økonomi

Borgerrepræsentationen vedtog på møde den 20. september 2018, at Økonomiforvaltningen skal udarbejde forslag om muligheder for at opstille det som et parameter i kommunale udbud, at virksomheder genanvender byggematerialer. Det fremgår endvidere af forslaget, at parameteret skal indarbejdes i arbejdet med Ressource- og Affaldsplan 2024, som Borgerrepræsentationen behandlede den 13. december 2018.

Økonomiforvaltningen indstiller på den baggrund, at Økonomiforvaltningen i 2019 og 2020 udvælger et antal relevante byggeprojekter, hvor genanvendelse af byggematerialer indarbejdes som kriterium/krav i udbudsmaterialet.

Indstilling

1. at det godkendes, at Økonomiforvaltningen i 2019 og 2020 udvælger et antal relevante byggeprojekter, hvor genanvendelse af byggematerialer indarbejdes som kriterium/krav i udbudsmaterialet,
2. at det godkendes, at ovenstående indskrives i Ressource- og Affaldsplan 2024, jf. bilag 1,
3. at medlemsforslaget fra Enhedslisten, jf. bilag 2, fra Borgerrepræsentationen mødet den 20. september 2018 hermed er håndteret.

Problemstilling

Borgerrepræsentationen vedtog den 20. september 2018 nedenstående medlemsforslag stillet af Enhedslisten:

"Det foreslås,

1.       at Borgerrepræsentationen pålægger Økonomiforvaltningen med inddragelse af andre relevante forvaltninger at udarbejde et forslag til politisk behandling om muligheder for at opstille det som et parameter i de kommunale udbud, at virksomheder genanvender byggematerialer. Forslaget skal også indeholde bud på, hvorledes et sådant parameter fremover kan indarbejdes i arbejdet med Ressource- og Affaldsplan 2024 i Teknik- og Miljøforvaltningen. Endelig skal forslaget angive hvorledes, det kan pege frem mod en kommende plan for et fossiltfrit København i 2050, der ser på Københavns samlede CO2-fodaftryk."

I motiveringen for forslaget henvises bl.a. til regeringens Strategi for cirkulær økonomi, som blev præsenteret den 1. september 2018, jf. bilag 3.

Indstillingen er udarbejdet af Økonomiforvaltningen med input fra Teknik- og Miljøforvaltningen.

Løsning

Eksisterende indsats

Københavns Kommune har i flere år arbejdet ambitiøst med bæredygtighed i byggeri og anlæg. Det er kommet til udtryk i planer, politikker og strategier som KBH2025 Klimaplanen, Affalds- og Ressourceplan 2018 og Affalds- og Ressourceplan 2024 og fem udgaver af Miljø i byggeri og anlæg siden 1999.

Den cirkulære økonomi understøttes i dag konkret gennem Københavns Kommunes retningslinjer Miljø i byggeri og anlæg (MBA) (Borgerrepræsentationens møde den 11. februar 2016), der stiller to krav vedr. genanvendelse ved nedrivning og renovering. Kravene er en del af kommunens udbudsmateriale:

• Krav 2.07 Kortlægning af materialer til genbrug: ”Inden en nedrivning eller renovering skal der laves en kortlægning, der viser, hvilke bygningsdele der er egnede til genbrug.”

• Krav 2.09 Materialenyttiggørelse: ”Ved bygge- eller anlægsarbejder, der omfatter nedrivning og/eller renovering, skal alle materialer, som egner sig til materialenyttiggørelse, kildesorteres og renses. Herved sikres, at materialerne kan genbruges eller genanvendes og ikke bliver deponeret.”

Københavns Kommunes retningslinjer Miljø i byggeri og anlæg (MBA) forholder sig ikke til, hvordan kravene kan håndteres i udbud.

Hvad angår det kommunale byggeri har Byggeri København haft et koncept for bæredygtigt byggeri siden 2013, og gennem de sidste år er der gradvist sket en tilnærmelse til de nyudviklede nationale værktøjer og processer på området. Det er:

• DGNB-certificeringen (Deutsche Gesellschaft für Nachhaltiges Bauen) af bæredygtigt byggeri, der fungerer som væsentlig reference i forhold til arbejdet med bæredygtighed i byggerier i kommunen.

• Totaløkonomiværktøjet LCCbyg (Life-cycle cost), der er obligatorisk på alle byggerier over 20 mio. kr. i entreprisesum.

• Værktøjet til analyse af materialernes påvirkning af miljøet i et livscyklusperspektiv (LCAbyg), som der stilles krav om at bruge i Miljø i byggeri og anlæg 2016 (Krav 2.01.)

Københavns Kommune har hele tiden været på forkant med udviklingen i Danmark og har deltaget i udviklingsarbejdet med de ovennævnte nationale værktøjer.

Erfaringer fra arbejdet med cirkulær økonomi vedrører primært projekter, hvor mursten genbruges direkte i nybyggerier. Det er tilfældet på Katrinedals Skole og Grøndalsvængets Skole. Der arbejdes med en endnu skarpere cirkulær indsats og høj værdi i genanvendelsen på projektet Damhusengens Skole, hvor de mursten, der bliver revet ned fra eksisterende bygninger, forventes anvendt i de nye bygninger til skolen, der opføres det samme sted.

Indsatsen er aktuelt meget fokuseret på mursten, men Økonomiforvaltningen forventer, at indstillingen vil styrke muligheden for at udvide de materialer, som kan genanvendes, da Københavns Kommune er en stor og vigtig bygherre, som hermed vil stille større krav på området.

På Oehlenschlægersgades Skole er der arbejdet med en mere detaljeret screening for byggematerialer til genbrug, og det er muligt, at materialerne herfra skal genbruges til bygningen af genbrugsstationen på Herman Bangs Plads.

Endelig skal det nævnes, at Københavns Kommune har en række byggerier, som er eller bliver DGNB-certificeret, da de er beliggende på arealer ejet af By & Havn. Som en del af denne certificering vurderes det, hvordan bygningen præsterer i forhold til genanvendelse af byggematerialer. De konkrete projekter er:

• Else Alfelts Vej 69, daginstitution

• Else Alfelts Vej 6, daginstitution

• Hannemanns Allé, Arenakvarterets Skole.

Herudover er daginstitutionen på Rymarksvej 131 ved at blive certificeret, da den eksterne totalrådgiver, KANT arkitekter, ønskede at certificere byggeriet, hvilket de selv har finansieret.

Den statslige indsats

I regeringens Strategi for cirkulær økonomi, jf. bilag 3, indgår en række initiativer, der har til formål at understøtte genanvendelse af byggematerialer. Det drejer sig bl.a. om at fremme cirkulære indkøb, om øget fokus på totaløkonomi i offentlige indkøb, om indførelse af en frivillig bæredygtighedsklasse og om selektiv nedrivning.

De ovenstående initiativer har ikke en særlig konkret karakter, og det er derfor nødvendigt at afvente deres konkrete implementering, før det kan afklares, hvordan de kan understøtte arbejdet med genanvendelse af byggematerialer i Københavns Kommune.

Som det fremgår af medlemsforslagets motivering har erhvervsministeren i pressen udtalt sig om at lægge vægt på genanvendelse ved udvælgelse af entreprenører. Økonomiforvaltningen har på baggrund af regeringens strategi og ministerens udtalelser henvendt sig til Erhvervsministeriet og adspurgt, om genanvendelse af byggematerialer er opstillet som et parameter i udbud af statsligt byggeri, eller om staten har konkrete planer om at indarbejde det i kommende udbud. Ministeriet har endnu ikke svaret på henvendelsen.

Økonomiforvaltningen har ikke kendskab til, at andre offentlige bygherrer arbejder systematisk med at indarbejde krav om genanvendelse i udbud.

Genanvendelse af byggematerialer - afgrænsning

Cirkulær økonomi er en forståelse af ressourceanvendelse, hvor materialer indgår i en treleddet cyklus, der består af nedrivning, forarbejdning af nedrevet byggemateriale samt genanvendelse i nyt byggeri.

Når Miljøstyrelsen og Københavns Kommune omtaler byggeaffald refereres ofte til affaldshierarkiet. Det første punkt er det mest ambitiøse:

• Genbrug af byggematerialer – f.eks. rensning af mursten fra nedrevne bygninger
• Genanvendelse af affald – f.eks. nedknusning af gips til anvendelse i nye gipsplader

• Anden nyttiggørelse af affald – f.eks. brug af nedknust byggeaffald i støjvold eller afbrænding af affald til energiproduktion

• Bortskaffelse af affald – f.eks. deponering af affald på losseplads.

Økonomiforvaltningen anbefaler, at alle tre dele i den cirkulære økonomi (nedrivning, forarbejdning af nedrevet byggemateriale og genanvendelse i nyt byggeri) kan bringes i spil i forbindelse med genanvendelse af byggematerialer, og at genanvendelsen sker på højest muligt niveau i affaldshierarkiet.

Økonomiforvaltningen anbefaler endvidere, at cirkulær økonomi ikke begrænses til at gælde inden for det enkelte byggeprojekt eller inden for Københavns Kommune, fx ved at materialer fra nedrivning af en bygning anvendes til nybyggeri på den samme grund eller til andet nybyggeri i kommunen. Det vil udvide mulighederne for genanvendelse, hvis byggematerialerne i stedet indgår på materialemarkedet i byggebranchen. Det kan ske ved, at byggemateriale fra kommunens egne bygninger kan anvendes af andre bygherrer, og ved at Københavns Kommune tilsvarende kan genanvende byggematerialer fra andre bygherrer og aktører på markedet.

Muligheder for indarbejdelse i udbud

Genanvendelse af byggematerialer kan indgå tre steder i udbudsprocessen, hvor metode 1) er begrænset til større byggesager, mens metode 2) og 3) ikke er begrænsede:

1. Som udvælgelseskriterium under prækvalifikation
2. Som et element i tildelingskriteriet under tilbudsgivning
3. Som et krav i udbudsmaterialet.

De tre metoder er uddybet i bilag 4.

Foreslåede indsatser 

Da der på nuværende tidspunkt ikke foreligger systematiske erfaringer hos offentlige bygherrer med anvendelse af krav/kriterier om genbrug af byggematerialer i udbudsmaterialet, vurderer Økonomiforvaltningen, at medlemsforslagets intentioner realiseres bedst ved implementering i et antal relevante projekter. Her vil der efter en konkret vurdering blive taget stilling til, hvilke af de tre juridiske metoder til indarbejdelse af krav om genanvendelse af byggematerialer, der skal afprøves. Indførte man i stedet et generelt krav om genanvendelse af byggematerialer ved udbud, ville der være risiko for en væsentlig fordyrelse af kommunens byggeprojekter, da der mangler erfaringer med kravets fordyrende effekt, samt risiko for forsinkelser.

For at gøre indsatsen realiserbar i praksis og på grund af de forventede økonomiske konsekvenser, som er beskrevet i næste afsnit, afgrænses den foreslåede indsats således til et begrænset antal projekter. Økonomiforvaltningen skal for de relevante projekter konkret vurdere, hvordan kravene til den cirkulære økonomi skal stilles, herunder hvilke dele i den treleddede cyklus og affaldshierarkiet, som udbuddet skal forholde sig til. I den konkrete vurdering skal potentialet vægtes op imod de forventede økonomiske konsekvenser, da krav om genanvendelse i sig selv kan forventes at have en fordyrende effekt.

Borgerrepræsentationen forelægges ultimo 2019 og ultimo 2020 en status for arbejdet med genanvendelse som parameter i de konkrete sager.

Det må forventes, at implementeringen af modellen i en vis grad vil være afhængig af markedets udvikling og de tilgængelige metoder, herunder de metoder, som statens initiativer forventes at resultere i. Københavns Kommune vil således følge regeringens fremlæggelse af konkrete modeller for indarbejdelse af krav om genbrug af byggematerialer i udbudsmaterialet.

Med henblik på at forankre ovenstående model i de politisk fastsatte målsætninger for udvikling af ressource- og affaldsområdet indstilles det, at muligheden for at anvende udbud til at fremme genbrug af byggematerialer indskrives i Ressource- og Affaldsplan 2024. Herefter kommer teksten under indsats 4.2 Genbrug af byggematerialer fra kommunens ejendomme, underafsnittet ”Løsning”, jf. bilag 1, til at lyde:

”Med henblik på at øge genbruget af byggematerialer i de kommunale byggerier vil genanvendelse af byggematerialer blive indarbejdet som kriterium/krav i udbudsmaterialet i et antal udvalgte byggeprojekter." (se bilag 5)

I forhold til en kommende plan for et fossilfrit København i 2050 i forlængelse af KBH2025 Klimaplanen vil genanvendelse af byggematerialer bidrage til mindre CO2-udledning, da der bruges mindre energi til fremstilling af genbrugte materialer, end hvis der skulle produceres nye byggematerialer.

Økonomi

Krav om genanvendelse af byggematerialer vil blive indført i rådgiver- og/eller entrepriseudbud i et antal  relevante projekter. Herefter vil opfyldelsen af kravet indgå i tilbudsgivernes prissætning. Det er sandsynligt, at tilføjelsen af yderligere kravspecifikationer i udbudsmaterialet har en fordyrende effekt.

Der må forventes et øget behov for rådgiverbistand til opstilling og vurdering af krav/kriterier vedr. genanvendelse af byggematerialer samt generel vidensopbygning vedr. forskellige byggematerialers egnethed til genanvendelse. Det vil endvidere være et fordyrende element, at der er en vis risiko ved at anvende mindre afprøvede materialer.

Det bemærkes, at krav om brug af genbrugsmaterialer kan have en negativ effekt på den garanti, entreprenøren kan/vil stille. Økonomiforvaltningen vil i det konkrete projekt vurdere risikoen og sørge for, at denne nedbringes til et forsvarligt omfang, der kan håndteres.

Videre proces

Hvis indstillingen tiltrædes, vil ovenstående krav/kriterier fremadrettet blive indarbejdet i udbudsmaterialet ved udbud af et antal udvalgte relevante kommunale byggeprojekter. Borgerrepræsentationen forelægges ultimo 2019 og ultimo 2020 en status for arbejdet med genanvendelse som parameter/krav i de konkrete sager.

 

Peter Stensgaard Mørch                             /Søren Tegen Pedersen

Dagsordenspunkt 4: Genanvendelse af byggematerialer og cirkulær økonomi (2018-0243705)

Økonomiudvalgets beslutning i mødet den 8. januar 2019

Dagsordenspunktet blev taget af dagsordenen ved mødets begyndelse.