Høringssvar vedr. Klagereformudvalgets betænkning nr. 1395 om statens tilsyn med kommunerne

DAGSORDEN

for ordinært møde tirsdag den 6. februar 2001

Økonomiforvaltningen indstiller, at Økonomiudvalget anbefaler, at Borgerrepræsentationen besvarer Indenrigsministeriets høring over Betænkning nr. 1395 om statens tilsyn med kommuner som anført i det til indstillingen optrykte udkast til skrivelse til Indenrigsministeriet.

I 1997 nedsatte indenrigsministeren Udvalget om retlig kontrol med kommunale og amtskommunale beslutninger (Klagereformudvalget). Udvalget har nu afsluttet sit arbejde med afgivelsen af betænkning nr. 1395 (bilag 1) til indenrigsministeren. I den anledning har Indenrigsministeriet i vedlagte skrivelse af 8. januar 2001 (bilag 2) til brug for de videre overvejelser om opfølgning på Klagereformudvalgets forslag og anbefalinger anmodet bl.a. Københavns Borgerrepræsentation om at modtage eventuelle bemærkninger til betænkningen senest 28. februar 2001. Indenrigsministeriet har efterfølgende forlænget kommunens svarfrist til den 2. marts 2001.

Det indstilles, at Borgerrepræsentationen støtter udvalgets flertals forslag om ændringer af kommunaltilsynets organisation, herunder at kommunaltilsynet i fremtiden frigøres fra indenrigsministeren /Indenrigsministeriet og organiseres med en første og anden instans for kommuner og amtskommuner samt for Københavns og Frederiksberg Kommuner. Med hensyn til forslaget om kommunaltilsynets funktion og opgaver indstilles, at Borgerrepræsentationen støtter de kommunale repræsentanters mindretal vedrørende opretholdelse af klarhedskriteriet i forbindelse med kommunaltilsynets anvendelse af sanktioner, herunder mindretallets begrundelse herfor, jf. vedlagte udkast til skrivelse til Indenrigsministeriet (bilag 3).

I 1997 nedsatte indenrigsministeren Udvalget om retlig kontrol med kommunale og amtskommunale beslutninger (Klagereformudvalget). Udvalget havde til opgave at redegøre for de gældende klage- og tilsynsordninger på det kommunale og amtskommunale område. Udvalget skulle endvidere overveje spørgsmålet om forholdet mellem på den ene side det almindelige kommunale tilsyn og på den anden side rekurs- og klageinstanser og sektortilsynet samt vurdere, hvorvidt der måtte være behov for ændringer i de almindelige kommunale tilsynsmyndigheders opgaver og organisation. I udvalgets overvejelser skulle særligt inddrages hensynet til en klar kompetencefordeling med henblik på at skabe et for borgerne mere effektivt og overskueligt klage- og tilsynssystem.

Udvalget har været sammensat af repræsentanter for de kommunale parter, Justitsministeriet og Indenrigsministeriet samt Foreningen af statsamtmænd. Fhv. landsdommer Ib Dalgas Rasmussen har været formand for udvalget og professor Steen Rønsholt blev personligt udpeget medlem af udvalget. Københavns og Frederiksberg Kommuner har i udvalget været repræsenteret af kontorchef Vibeke Iversen, Økonomiforvaltningen

Udvalget har nu afsluttet sit arbejde med afgivelsen af Betænkning nr. 1395 med tilhørende bilagsbind til indenrigsministeren. I den anledning har Indenrigsministeriet i skrivelsen af 8. januar 2001 til brug for de videre overvejelser om opfølgning på Klagereformudvalgets forslag og anbefalinger anmodet bl.a. om Københavns Borgerrepræsentations eventuelle bemærkninger til betænkningen senest 28. februar 2001. Indenrigsministeriet har efterfølgende forlænget kommunens svarfrist til den 2. marts 2001.

Udvalgets forslag falder i følgende tre dele:

• forslag til omfattende ændringer af kommunaltilsynets organisation,
• forslag til visse ændringer vedrørende kommunaltilsynets funktion og opgaver,
• enkelte forslag vedrørende forholdet mellem det almindelige kommunale tilsyn og andre rekurs- og tilsynsmyndigheder.

Ud over forslagene fremkommer udvalget med nogle anbefalinger, der navnlig vedrører valget mellem prøvelsesorganer.

Udvalget giver endvidere i betænkningens bilagsbind en omfattende redegørelse for de nuværende tilsyns- og klageordninger på det kommunale område.

Udvalgets flertal foreslår en hel ny struktur for tilsynet. De for hvert amt nedsatte tilsynsråd foreslås nedlagt. Indenrigsministeren / Indenrigsministeriet foreslås frigjort for de kommunale tilsynsopgaver, som ministeren / ministeriet har i dag, herunder tilsynet med Københavns Kommune (og med H:S og HUR).

Det foreslås, at kommunaltilsynet i fremtiden organiseres med en første og anden instans for alle kommuner og amtskommuner samt for København og Frederiksberg Kommuner.

Tilsynet i første instans med både kommuner og amtskommuner foreslås varetaget af vedkommende statsamtmand og for København og Frederiksberg Kommuner af Overpræsidenten i København.

Tilsynet i anden instans foreslås udøvet af et nyoprettet, uafhængigt Tilsynsnævn, der skal have syv medlemmer. Alle medlemmer skal have bestået juridisk kandi-

dateksamen, og det foreslås, at nævnets formand skal være højesteretsdommer. Af de øvrige medlemmer foreslås fem indstillet af henholdsvis Kommunernes Landsforening, Amtsrådsforeningen, Københavns og Frederiksberg Kommunalbestyrelser, Universiteternes Rektorkollegium og Advokatrådet. Indenrigsministeren skal udpege medlemmerne, herunder ét medlem uden forudgående indstilling fra anden side.

Tilsynsnævnet skal være rekursmyndighed i forhold til navnlig statsamtmændenes og overpræsidentens afgørelser om anvendelse af sanktioner. Derudover skal Tilsynsnævnet have adgang til af egen drift at tage sager op, der er af principiel eller generel betydning, eller som har alvorlig karakter. Tilsynsnævnet skal således have en styrende og koordinerende funktion. Nævnets beslutninger skal offentliggøres og indeholde oplysning om medlemmernes meninger og begrundelser for nævntes beslutninger.

Tilsynsnævnets beslutninger skal ikke kunne indbringes for anden administrativ myndighed. Nævnet vil være omfattet af Folketingets Ombudsmands virksomhed, og nævnets beslutninger vil endvidere kunne indbringes for domstolene.

Økonomiudvalget har i mødet den 14. marts 2000 givet kontorchef Vibeke Iversen mandat til at støtte den ovenfor beskrevne model for kommunaltilsynets fremtidige struktur, jf. vedlagte indstilling med beslutning fra Økonomiudvalget (bilag 4)

Et mindretal i udvalget bestående af Amtsrådsforeningens repræsentant foreslår, at der fortsat skal være et centralt tilsyn med amtskommunerne, eller et samlet centralt tilsyn med både kommuner og amtskommuner. Tilsynet kan som hidtil placeres i Indenrigsministeriet eller i et andet centralt organ med samme ekspertise. Mindretallet kan tilslutte sig, at der oprettes et uafhængigt Tilsynsnævn som anden instans i det kommunale tilsyn. Mindretallet er endvidere enig i sammensætningen af nævnet, bortset fra at de kommunale parter bør have mulighed for at udpege politikere som medlemmer af nævnet, selv om de ikke er jurister.

Udvalget foreslår, at der i den kommunale styrelseslov generelt sker en kodificering af reglerne om kommunaltilsynets opgaver og virke. Det foreslås herunder, at det retsområde, som er omfattet af kommunaltilsynets legalitetstilsyn præciseres, således at tilsynet omfatter lovgivning, der særligt gælder for offentlige myndigheder. I den forbindelse foreslås, at tilsynet som noget nyt skal omfatte alle kommunale forskrifter, der er hjemlet i lovgivningen.

Som en styrkelse af kommunaltilsynet foreslås som et nyt middel til oplysning af tilsynssagerne, at der gives kommunaltilsynet - såvel statsamtmanden som Tilsynsnævnet - adgang til at foranstalte indenretsligt afhøring.

Udvalgets flertal foreslår, at klarhedskriteriet skal bortfalde. Det har hidtil været en betingelse for kommunaltilsynets anvendelse af sanktioner, navnlig annullation og tvangsbøder, at en ulovlighed fremtræder med en vis klarhed (klarhedskriteriet). Det er udvalgets flertals opfattelse, at kommunaltilsynets vurdering af, hvorvidt der foreligger en ulovlighed eller ej, bør ske efter de samme retningslinier, som gælder for domstolenes vurdering heraf, således at kravet om, at der skal foreligge en særlig sikkerhed for, at en kommunal beslutning er ulovlig bortfalder.

Et mindretal i udvalget bestående af de kommunale repræsentanter, herunder Københavns og Frederiksberg Kommuners repræsentant, er uenig i en afskaffelse af klarhedskriteriet, idet de finder, at de statslige tilsynsmyndigheder fortsat ikke bør have adgang til ved pålæggelse af sanktioner at "overreferere" de kommunale folkevalgte organers beslutninger i alle tilfælde af uenighed mellem amtsråd / kommunalbestyrelser og tilsynsmyndigheder om retlige spørgsmål. De mener at tilsynsmyndighederne må afstå herfra, når ulovligheden ikke er utvivlsom. Afklaring af sådanne retlige tvivlsspørgsmål bør som hidtil løses ved domstolsafgørelse eller ved lovændring. Dette gælder især for tvangsbøderne og det personlige ansvar, der har en særlig indgribende og alvorlig karakter for det enkelte medlem.

Kommunaltilsynet fører inden for alle sagsområder tilsyn med, at kommunerne overholder lovgivningen. Derudover findes der en række lovbestemte - normalt særligt sagkyndige - rekursmyndigheder, der på baggrund af klage fra en part i en sag, kan tage stilling til kommunernes afgørelser på det pågældende sagsområde. Endvidere er der på visse områder lovbestemte sektortilsynsordninger.

Udvalget foreslår ikke ændringer i denne kompetencefordeling, og kommunaltilsynet skal således ikke føre tilsyn med kommunernes overholdelse af lovgivning i det omfang, der er særlige rekurs - eller tilsynsmyndigheder, som kan tage stilling til en sag.

Har en rekurs - eller tilsynsmyndighed imidlertid ikke selv tilstrækkelige midler til at formå en kommune til at efterleve en afgørelse, som rekurs - eller tilsynsmyndigheden har truffet, vil kommunaltilsynet, der har hjemmel til at anvende sanktioner over for kommunerne, fortsat kunne anmodes herom.

Med henblik på at opnå en forenkling af tilsynet med kommunerne foreslår udvalget endvidere en præcisering af retstilstanden, således at det pligtmæssige tilsyn med kommunernes overholdelse af lovgivningen i enkeltsager ikke påhviler både kommunaltilsynet og - på ulovbestemt grundlag - de enkelte fagministerier. Pligten til at undersøge og behandle enkeltsager skal alene påhvile kommunaltilsynet.

Udvalget har på baggrund af gennemgangen af de gældende klage - og tilsynsordninger og overvejelserne herom, fundet anledning til at pege på, at man - for at undgå, at kontrolordningerne bliver uoverskuelige - inden indførelse af særligt hjemlede sektortilsynsordninger nøje overvejer behovet. I den forbindelelse anbefaler udvalget, at sektortilsynsordninger alene etableres, når det tilsigtes at skabe et særligt sagkyndigt tilsyn, der tager sager op af egen drift, og som efter omstændighederne har pligt til at reagere i kommunale enkeltsager.

Herudover peger udvalget på, at opmærksomheden både i forbindelse med oprettelse af nye rekursordninger og eventuel revurdering af eksisterende ordninger bør være rettet mod det forhold, at rekursinstansen skal være i besiddelse af og have mulighed for at vedligeholde en høj grad af ekspertise på det pågældende fagområde.

Det indstilles, at Borgerrepræsentationen besvarer Indenrigsministeriets høring over betænkningen som anført i udkastet til høringssvar.

De kommunale repræsentanters mindretal vedrørende klarhedskriteriet er anført på side 251 ff i betænkningen. Kopi heraf er optrykt som bilag 5.

-

Bilag 1: Betænkning nr. 1395 med bilagsbind

Bilag 2: Høringsskrivelse af 8. januar 2001

Bilag 3: Udkast til høringssvar

Bilag 4: Økonomiforvaltningens indstilling til ØU om mandat

Bilag 5: Kopi af betænkningen, side 251 ff (mindretallet vedr. klarhedskriteriet)

Erik Jacobsen

/ Vibeke Iversen