Indstilling om den nye budgetmodel

Økonomiudvalget

DAGSORDEN

for ordinært møde tirsdag den 5. oktober 2004

J.nr. ØU 327/2004

2. Indstilling om den nye budgetmodel

INDSTILLING

Økonomiforvaltningen indstiller, at Økonomiudvalget tiltræder:

- at den nye budgetmodel implementeres fra budget 2006.

- at nedenstående forslag til, hvilke områder, der skal styres efter hvilke principper, lægges til grund for det videre arbejde med den nye budgetmodel.

- at Økonomiforvaltningen i samarbejde med fagforvaltningerne snarest udarbejder en indfasningsplan som beskriver hvordan de enkelte områder implementeres i den nye budgetmodel, og at indfasningsplanen sendes til Økonomiudvalget til beslutning.

Økonomiudvalgets beslutning i mødet den 28. september 2004

Sagen blev udsat ved mødets start.

RESUME

Økonomiudvalget besluttede den 22. juni 2004 (ØU 244/2004), at principper for ny budgetmodel for Københavns Kommune sendes i høring i udvalgene og Revisionsdirektoratet.

I denne indstilling fremlægger Økonomiforvaltningen forslag til, hvilke områder, der skal styres efter hvilke principper i budgetmodellen. I den nye budgetmodel er der 4 bevillingsområder: Efterspørgselsstyrede serviceområder, Efterspørgselsstyrede overførsler, Rammestyrede områder og Anlæg.

I indstillingen redegøres der endvidere for indholdet af høringssvarene til den tidligere indstilling, samt Økonomiforvaltningens bemærkninger hertil.

Økonomiforvaltningen har udarbejdet vedlagte kommissorium for arbejdet med den nye budgetmodel (jf. Bilag 1).

Det fremgår af kommissoriet, at udarbejdelsen af den nye budgetmodel sker i et samarbejde mellem alle forvaltninger. Generelt gælder det derfor, at forvaltningerne – ud over de foreliggende høringssvar – har mulighed for at komme med yderligere bemærkninger etc. undervejs i processen. De foreliggende høringssvar vil ligeledes indgå i det videre arbejde med den nye budgetmodel.

Høringssvarene rejser bl.a. følgende væsentlige problemstillinger:

- hvad de såkaldte efterspørgselsstyrede serviceområder omfatter ?

- spørgsmål omkring efterregulering

- håndteringen af anlæg

- opgørelse af enhedsomkostninger

- spørgsmål omkring takst/skattefinansieret ramme.

- spørgsmål omkring tidsmæssige ressourcer, herunder ydelseskatalog

Problemstillingerne er nærmere beskrevet under Sagsfremstillingen nedenfor.

Det er fælles for høringssvarene, at de i varierende grad udtrykker betænkelighed overfor det ressourceforbrug som kræves for at udarbejde en ny budgetmodel.

Udvalgenes betænkelighed samler sig dels om hvorvidt det er muligt inden for den givne tidsramme at arbejde hele budgettet igennem efter den nye model, eller om der med fordel kan arbejdes med flere etaper over nogle år. Dels at det er ressourcekrævende – i årsværk, men også i forhold til eksisterende IT-systemer etc., at udarbejde de oplysninger, som fx skal indarbejdes i ydelseskataloget.

Af høringssvarene fremgår endvidere, at der ikke bør bruges tid på de områder som skal udskilles fra kommunen i forbindelse med strukturreformen.

Økonomiforvaltningen vil– ud fra forvaltningernes bemærkninger vedrørende ressourceforbrug til udarbejdelse af den nye budgetmodel – primo november fremlægge en indstilling om tilførsel af ressourcer i 2005 til forvaltningernes videre arbejde med den nye budgetmodel. Udgiften vil blive søgt afholdt af puljen til uforudsete udgifter i budget 2005.

Økonomiforvaltningen foreslår endvidere, at Økonomiforvaltningen i samarbejde med fagforvaltningerne snarest udarbejder en indfasningsplan, og at indfasningsplanen sendes til Økonomiudvalget til beslutning.

SAGSBESKRIVELSE

Økonomiudvalget besluttede den 22. juni 2004 (ØU 244/2004), at principper for ny budgetmodel for Københavns Kommune sendes i høring i udvalgene og Revisionsdirektoratet.

I denne indstilling fremlægger Økonomiforvaltningen forslag til, hvilke områder, der skal styres efter hvilke principper i budgetmodellen.

I det videre arbejde med den nye budgetmodel skal endvidere indgå fastsættelse af målsætninger for produktivitet samt effektmålinger bl.a. ved brug af brugerundersøgelser, fx de målinger af brugertilfredshed som i øjeblikket gennemføres i 6-by regi. Arbejdet vil ske i forbindelse med udarbejdelsen af ydelseskataloget.

I indstillingen redegøres endvidere for indholdet af høringssvarene til den tidligere indstilling, samt Økonomiforvaltningens bemærkninger hertil.

Hvilke områder der skal styres efter hvilke principper i budgetmodellen

Den nye budgetmodel er opdelt i 4 bevillingsområder: Efterspørgselsstyrede serviceområder, Efterspørgselsstyrede overførsler, Ramm estyrede områder og Anlæg (jf. ØU 244/2004).

I det følgende opstilles Økonomiforvaltningens forslag til hvilke områder der skal styres efter hvilke principper i den nye budgetmodel.

Økonomiforvaltningen står til rådighed for grupperne i Borgerrepræsentationen mht. oplæg om arbejdet med den nye budgetmodel, såfremt der er ønske herom.

Efterspørgselsstyrede serviceområder

De efterspørgselsstyrede serviceområder er områder, hvor udgifterne i høj grad er afhængige af befolkningsudviklingen i kommunen. Flere indbyggere (i den relevante alder) indebærer derfor højere udgifter, og færre indbyggere indebærer lavere udgifter på disse områder, alt andet lige.

Den politiske mulighed for styring af de efterspørgselsstyrede serviceområder består af:

- Politisk besluttede enhedspriser for de serviceydelser der leveres

- Politisk besluttede dækningsgrader for de serviceydelser der leveres

Økonomiforvaltningen foreslår, at følgende principper skal være opfyldt, for at et område kan budgetlægges som et efterspørgselsstyret serviceområde:

- Udgiftsbehovet afhænger af udviklingen i befolkningstallet for ydelsens målgruppe.

- Området er karakteriseret ved, at udviklingen i målgruppen udløser flere eller færre udgifter, og at udgifter herudover kun udløses ved en politisk beslutning.

- Det er muligt at følge op på den faktiske ydelsespris og den leverede service.

Det er Økonomiforvaltningens umiddelbare opfattelse, at følgende områder kan budgetlægges som efterspørgselsstyrede serviceområder:

- Dagpasning

- Folkeskolen og specialundervisningstilbud

- Hjemmepleje

- Ældreinstitutioner.

De efterspørgselsstyrede serviceområder udgør ca. 26 pct. af kommunens samlede budget.

Efterspørgselsstyrede overførsler

De efterspørgselsstyrede overførsler er områder, hvor ydelsernes enhedspris er fastsat i lovgivningen i form af en takst.

Den politiske mulighed for styring af de efterspørgselsstyrede overførsler består af:

- direkte eller indirekte påvirkning af antallet af modtagere (dækningsgraden), idet antallet af modtagere vil afhænge af bl.a. konjunkturudviklingen

Økonomiforvaltningen foreslår, at følgende principper skal være opfyldt, for at et område kan budgetlægges som efterspørgselsstyrede overførsler:

- Antallet af modtagere af en given ydelse følger objektive kriterier.

- Udgiftsbehovet er trangsbestemt i forhold til den enkelte borger og/eller konjunkturbestemt i forhold til de økonomiske konjunkturer i kommunen. Der vil derfor ofte være en sammenhæng mellem de efterspørgselsstyrede overførsler og statens budgetgaranti.

- Der kan følges op på dækningsgraden/antallet af modtagere.

- Der kan indbygges en incitamentsstruktur for styringen

Det er Økonomiforvaltningens umiddelbare opfattelse, at følgende områder kan budgetlægges som efterspørgselsstyrede overførsler:

- Kontanthjælp

- (dele af) Aktiveringsområdet

- Offentlig sygesikring

- Førtidspension

- Sygedagpenge.

De efterspørgselsstyrede overførsler udgør ca. 18 pct. af kommunens samlede budget.

Rammestyrede områder

De rammestyrede områder er områder, hvor der er mulighed for politisk at fastlægge både serviceniveauet og aktiviteten.

Den politiske mulighed for styring af de rammestyrede områder består således af:

- Politisk besluttet serviceniveau for de serviceydelser der leveres (pris)

- Politisk besluttet aktivitet for de serviceydelser der leveres (mængde)

Økonomiforvaltningen foreslår, at følgende principper bør være vejledende for, at et område kan budgetlægges som rammestyret område:

- Udgiftsbehovet afhænger direkte af den politiske prioritering af området.

- Det er mulighed for områdepolitisk prioritering indenfor en given budgetramme.

- Der skal kunne følges op på udgift/serviceniveau og aktivitet.

Det er Økonomiforvaltningens umiddelbare opfattelse, at følgende områder kan budgetlægges som rammestyrede udgifter:

- Idræts- og kulturtilbud

- Socialt udsatte grupper

- Vedligeholdelse af veje

- Administration

- Puljer

- Byfornyelse

- Drift af ejendomme

Ovenstående liste er ikke udtømmende. Da alle områder, som ikke hører under efterspørgselsstyrede serviceområder, efterspørgselsstyrede overførsler og anlæg, hører under det rammebelagte område.

Anlæg

Anlægsudgifter er kendetegnet ved, at styringsopgaven er en tværgående prioritering af kommunens anlægsbehov.

Den politiske mulighed for styring af anlægsudgifterne består således af:

- fastsættelse af størrelse af en fælles anlægspulje

- tværgående prioritering af anlæg

- sikre fornøden bevillingsmæssig dækning for planlagte og påbegyndte anlægsprojekter. Prioriteringen af de fælles anlægsmidler skal derfor ofte ske med en flerårig profil for udgifterne.

Redegørelse for høringssvarene og Økonomiforvaltningens bemærkninger hertil

Økonomiforvaltningen har udarbejdet vedlagte kommissorium for arbejdet med den nye budgetmodel (jf. Bilag 1).

Høringssvarene rejser bl.a. følgende væsentlige problemstillinger:

- hvad de såkaldte efterspørgselsstyrede serviceområder omfatter ?

- spørgsmål omkring efterregulering

- håndteringen af anlæg

- opgørelse af enhedsomkostninger

- spørgsmål omkring takst/skattefinansieret ramme

- spørgsmål omkring tidsmæssige ressourcer, herunder ydelseskatalog

Problemstillingerne uddybes nedenfor.

Herudover rejser høringssvarene en række mindre, ligeledes væsentlige, problemstillinger/ønsker, som vil blive medtaget i det videre arbejde me d den nye budgetmodel.

Hvad omfatter de efterspørgselsstyrede serviceområder ?

Flere af høringssvarene peger på forslag til områder, som kunne tænkes placeres under efterspørgselsstyrede serviceområder.

Kultur- og Fritidsudvalget vurderer, at bibliotekerne, idræt, folkeoplysning og kultur- og medborgerhusomådet kan betragtes som efterspørgselsstyrede områder.

Økonomiforvaltningen finder umiddelbart, at disse områder ikke har en entydig eller snæver sammenhæng med befolkningsudviklingen. En ekstra bruger indebærer således ikke entydigt en ekstra udgift.

Uddannelses- og Ungdomsforvaltningen forudsætter, at det efterspørgselsstyrede serviceområde kommer til at omfatte flere områder end de områder, der i dag er omfattet af demografimodellen. Det drejer sig f.eks. om specialundervisning af unge og voksne m.m., udvikling og efteruddannelse og IT til undervisning.

Ifølge principperne for bevillingsområderne er specialundervisning omfattet af de efterspørgselsstyrede serviceområder. Hvorvidt de øvrige områder er omfattet af det efterspørgselsstyrede serviceområde vil blive afklaret i den videre proces.

Bygge- og Teknikudvalget ønsker geografiske nøgletal til fremskrivning af udgifter til vedligeholdelse, på lige fod med demografi-fremskrivninger.

Økonomiforvaltningen finder umiddelbart, at udgiften hertil altid bør være afhængig af de politiske beslutninger på området. Driftsmidler til vedligeholdelse bør således, efter Økonomiforvaltningens opfattelse, altid tænkes med i indstillinger på disse områder.

Miljø- og Forsyningsudvalget finder, at det kunne overvejes at udarbejde en budgetmekanisme, som sikrer tillægsbevillinger på fjernvarmeområdet, hvis vejret i fyringssæsonen har været koldere eller varmere end normalt.

Det er Økonomiforvaltningens umiddelbare holdning, at fjernvarmeområdet hører under det rammestyrede område. Økonomiforvaltningen er enig i, at fjernvarmeområdet er et meget særegent område. Økonomiforvaltningen lægger imidlertid vægt på, at fjernevarmeområdet ikke kan siges at afhænge af befolkningsudviklingen.

Det skal endvidere tilføjes, at hovedparten af udvalgene i deres høringssvar tager forbehold for yderligere bemærkninger undervejs i processen.

Spørgsmål omkring efterregulering

I den tidligere indstilling til Økonomiudvalget (ØU 244/2004) er der lagt op til, at der, efter politisk prioritering, kan ske en regulering af budgettet for de efterspørgselstyrede serviceområder.

Uddannelses- og Ungdomsudvalget peger på, at det er væsentligt ved udformningen af efterreguleringen, at det decentrale system opretholdes, sådan at der ikke sker begrænsninger i skolers og institutioners selvforvaltning.

Økonomiforvaltningen kan bemærke, at den nye budgetmodel kun skal ændre i styringsrelationen mellem Økonomiudvalget og fagudvalget. Indførslen af den nye budgetmodel vil således ikke medfører ændringer i de decentrale styringsmekanismer. En ny budgetmodel ændrer således ikke på, at det er fagudvalgenes opgave at tilrettelægge styringen internt i forvaltningen.

Håndteringen af anlæg

Nogle af høringssvarene udtrykker skepsis over for en samlet anlægspulje til prioritering på tværs i kommunen. Besvarelserne omhandler, hvorvidt en fælles pulje vil skabe usikkerhed for finansieringen af anlægsprojekter, der strækker sig over flere år.

Økonomiforvaltningen kan bemærke, at en fælles anlægspulje ikke vil medføre øget usikkerhed i forbindelse med anlægsprojekter der strækker sig over flere år. Når anlægsinvesteringer er blevet besluttet udmeldes en anlægsramme til udvalgene. Den rest som er tilbage fordeles efterfølgende ved en politisk beslutning. Udvalgene vil således også i fremtiden have en anlægsramme til de politisk besluttede anlægsinvesteringer i budget og overslagsårene.

Uddannelses- og Ungdomsudvalget påpeger, at anlægsarbejder forudsætter en langvarig proces forud for fremlæggelsen til politisk behandling. I processen indgår inddragelse af brugere mv. Udvalgene finder det dermed uhensigtsmæssigt, at igangsætte en sådan proces uden sikkerhed for gennemførelse.

Miljø og Forsyningsudvalget finder endvidere, at drifts- og anlægsbudgettet ikke bør ses isoleret pga. at det ofte vil bero på skøn om mindre projekter søges finansieret af en anlægs- eller driftsbevilling, og at en anlægspulje kan give anledning til en mindre hensigtsmæssig anvendelse af kommunens budgetmidler, såfremt udvalgene ikke selv kan råde over et budget til anlægsarbejder, hvis gennemførsel f.eks. kunne give anledning til lavere, fremtidige driftsomkostninger til vedligeholdelse.

Miljø- og Forsyningsudvalget finder dog samtidig, at såfremt kommunen overgår til omkostningsbevillinger vil dette også indebærer ændringer i kommunens måde at håndtere anlægsbevillinger.

Udvalgenes bemærkninger vil indgå i de videre drøftelser med henblik på at sikre dette, herunder ligeledes evt. spørgsmål vedr. anlæg i forbindelse med oprettelse af Ejendomsenheden.

Opgørelse af enhedsomkostninger

En række af høringssvarene peger på vanskeligheder ved at opgøre enhedsomkostninger.

Kultur- og Fritidsudvalget og Bygge- og Teknikforvaltningen har bemærkninger om, at det ikke er alle områder, hvor det er relevant eller muligt at udregne enhedspriser.

Uddannelses- og Ungdomsudvalget bemærker, at der vil være væsentlig forskel på enhedsomkostningen for fx gennemsnitsudgifter pr. elev for hele kommunen, marginaludgiften pr. elev ved ændring med en skoleenhed, ved en ændring med en klasse og ved ændring med en elev i en eksisterende klasse.

Miljø- og Forsyningsudvalget peger på, at enhedsomkostninger ikke altid vil kunne stå alene, men også kræver udvikling, afrapportering og forklaringer.

Økonomiforvaltningen er enig i, at de påpegede problemstillinger vil blive taget med i den videre proces, med henblik på at løse dem bedst muligt.

Økonomiforvaltningens administrationssekretariat påpeger i deres høringssvar, at arbejdet med den nye budgetmodel bør sammentænkes med projektet vedrørende udarbejdelse af kontoplan i kommunen. Arbejdet med kontoplanen bør dels understøtte opdelingen af budgettet i de 4 nye bevillingsområder dels i forhold til understøttelse af beregningen af priser. Herudover bør projektet om omkostningsbaserede bevillinger og regnskaber indtænkes.

Økonomiforvaltningen er enig i ovenstående bemærkninger, og vil medtage disse i det videre arbejde med den ny budgetmodel.

Herudover vil Økonomiforvaltningen inddrage overvejelser om, hvilke udgifter som er faste og hvilke udgifter som er variable i forhold til reguleringen af budgettet. Overvejelserne omfatter bl.a. hvilke marginale mer- eller mindreudgifter som en ændring i målgruppen udløser, herunder i hvilken grad det er muligt at op- eller nedjustere budgettet i løbet af året.

Spørgsmål omkring takst/skattefinansieret ramme

Miljø- og Forsyningsudvalget peger på en række relevante forhold vedrørende takst- og skattefinansierede områder, for såvel anlæg, budgetrammer, efterregulering mv.

Miljø- og Forsyningsudvalget påpeger bl.a. at det er mere hensigtsmæssigt såfremt deres budgetramme opdeles i hhv. en skattefinansieret- og takstfinansieret ramme i forhold til gennemsigtigheden i budgetprocessen. Miljø- og Forsyningsudvalgets tildeles i dag en samlet budgetramme, til trods for, at dette ikke er i overensstemmelse med hvordan området er opdelt styringsmæssigt.

Økonomiforvaltningen er enig i, at problemstillingerne er relevante, og at problemstillingerne bør tages med i det videre arbejde.

Spørgsmål omkring tidsmæssige ressourcer

Det er fælles for høringssvarene, at de i varierende grad udtrykker en betænkelighed overfor det ressourceforbrug som kræves for at udarbejde en ny budgetmodel.

Udvalgene er betænkelige ved dels om det er muligt inden for den givne tidsramme at arbejde hele budgettet igennem efter den nye model, eller om der med fordel kan arbejdes med flere etaper over nogle år. Dels at det er ressourcekrævende – i årsværk, men også i forhold til eksisterende IT-systemer etc., at udarbejde de oplysninger, som fx skal indarbejdes i ydelseskataloget.

Flere udvalg påpeger endvidere, at det kan være svært på kort sigt at generere de nødvendige oplysninger til den nye budgetmodel med de eksisterende systemer.

Økonomiforvaltningen er opmærksom på, at der skal sikres den fornødne IT-understøttelse og datakvalitet i forbindelse med implementering af en ny budgetmodel. Dette spørgsmål vil blive et gennemgående tema i det videre arbejde med den nye budgetmodel.

Af høringssvarene fremgår endvidere, at der ikke bør bruges tid på de områder som skal udskilles fra kommunen i forbindelse med strukturreformen.

Økonomiforvaltningen er enig i, at der ikke bør bruges uforholdsmæssig megen tid på de områder som skal udskilles fra kommunen i forbindelse med strukturreformen.

Udvalgene har følgende bemærkninger vedrørende ressourceforbrug:

Udvalgenes bemærkninger vedr. ressourcer

Udvalg:	Bemærkninger omkring ressourcer:
Økonomiudvalget	Det er vurderingen, at det ikke er muligt at gennemføre et gennemarbejdet produkt med nuværende personaleressourcer. Omfanget afhænger af i hvilket omfang den nye budgetmodel ønskes implementeret.
Kultur- og Fritidsudvalget	En foreløbig vurdering viser, at tidsforbruget forbundet med at udarbejde et ydelseskatalog beløber sig til 1-2 årsværk.
Uddannelses- og Ungdomsudvalget	Det er vurderingen, at arbejdet med den nye budgetmodel i forvaltningen samt på skoler, institutioner og fritidshjem vil medføre et behov for yderligere minimum 7 årsværk, sva rende til en samlet årlig ekstra lønudgift på ca. 3 mill. kr. kr. Det forudsættes, at lønudgiften finansieres via en udvidelse af Uddannelses- og Ungdomsudvalget budgetramme.
Sundheds- og Omsorgsudvalget	Henstiller, at den fulde implementering af en ny budgetmodel udskydes til budgetår 2007, samt at der fra budgetår 2006 iværksættes et pilotprojekt i hver forvaltning (hjemmeplejen i Sundhedsforvaltningen). Endvidere at der træffes endelig beslutning om en ny budgetmodel, når der foreligger konkrete erfaringer fra pilotprojekterne.
Familie- og Arbejdsmarkedsudvalget	Der er ekstra ressourcer forbundet med den nye budgetmodel. Der er ekstra ressourcer forbundet med at lave hele økonomistyringen om og mange af de nye principper skal gennemføres i mange økonomistyringsled i både central- og lokalforvaltningen. Det er ikke alene de traditionelle økonomistyringsenheder, men også de brugerrettede teams, der i videre omfang vil skulle registrere og validere aktivitetsoplysninger.
Bygge- og Teknikudvalget	Det er vurderingen, at udviklingen vil være en omfattende opgave, hvor forvaltningerne udover de rette værktøjer har behov for støtte og uddannelse.
Miljø- og Forsyningsudvalget	Arbejdet med at indarbejde kvalitets- og resultatkrav, enhedsomkostninger og aktivitetsforudsætninger i budgettet er omfattende og formentligt fortsat vil skulle ske gradvist

ØKONOMI

MILJØVURDERING

Indstillingen vurderes ikke at have miljømæssige konsekvenser.

ANDRE KONSEKVENSER

HØRING

BILAG

1. Kommissorium for arbejdet med den nye budgetmodel

Erik Jacobsen

Bjarne Winge

Til top