Bygge- og Teknikforvaltningen, Byggeri & Boligs praksis vedrørende opkrævning af betaling for kopiering af tegningsmateriale m.v. (Bygge- og Teknikudvalget)

Bygge- og Teknikforvaltningen indstiller, at Bygge- og Teknikudvalget overfor Økonomiudvalget og Borgerrepræsentationen anbefaler,

Bygge- og Teknikudvalgets beslutning i mødet den 15. januar 2003

Anbefalet

at Økonomiudvalget oversender sagen til Borgerrepræsentationen med følgende erklæring:

"Økonomiudvalget har ingen bemærkninger til, at nærværende sag søges gennemført i den foreliggende form, i det forudsættes, at eventuelle indtægtstab ved opkrævning af betaling for kopier som udleveres som led i aktindsigt skal afholdes indenfor Bygge- og Teknikudvalgets ramme.

Det bemærkes samtidig, at Indenrigs- og Sundhedsministeriet udelukkende har vurderet om udgiften på 36,25 kr. for fremstilling af én A2-kopi kan anses for en betydelig omkostning – og dermed ikke har taget stilling til det aktuelle løsningsforslag. Det skal i øvrigt præciseres, at indstillingens 1. "at" vedrører Bygge- og Teknikforvaltningens "betalingsbestemmelser" (praksis for opkrævning af betaling for fotokopier)".

I 1998 underkendte Indenrigsministeriet i en konkret klagesag det daværende Byggedirektorats praksis vedrørende opkrævning af betaling for kopier i store formater, som blev udleveret som led i aktindsigt. Afgørelsen blev truffet på baggrund af en vejledende udtalelse fra Justitsministeriet, der som ressortmyndighed for den ovenfor nævnte betalingsbekendtgørelse udtalte, at bekendtgørelsens betalingsbestemmelser skal anvendes ved udlevering af kopier i forbindelse med aktindsigt, medmindre reproduktion af dokumenterne er forbundet med betydelige omkostninger eller vanskeligheder for den myndighed, som skal give aktindsigten.

Faciliteterne til kopiering af store formater blev anskaffet i 1990 under den forudsætning, at udgifterne til kopiering kunne dækkes af brugerbetaling. Forvaltningen har hidtil opkrævet 115 kr. pr. A0-kopi, 57,50 kr. pr. A1-kopi samt 36,25 kr. pr. A2-kopi. Disse takster svarer til fremstillingsomkostningerne. Såfremt betalingsbekendtgørelsens bestemmelser skal anvendes (10 kr. for 1. side, 1 kr. pr. følgende side og ingen betaling hvis det samlede beløb er under 25 kr.), vil forvaltningen ikke kunne få dækket de aktuelle udgifter til storformatkopiering via brugerbetaling.

Sagen blev derfor forelagt for Bygge- og Teknikudvalget i november 1999 med indstilling om drøftelse af problemstillingen.

På baggrund af en fornyet henvendelse fra Bygge- og Teknikforvaltningen anmodede Indenrigsministeriet i maj 2000 om Justitsministeriets stillingtagen til kommunens opkrævningspraksis.

Justitsministeriet tilkendegav i juli 2001, at det beløb, som kommunen opkræver pr. A2-kopi (36, 25 kr.), ikke kan anses for at være en betydelig omkostning, der kan begrunde fravigelse af betalingsbekendtgørelsens regler.

Indenrigs- og Sundhedsministeriet har den 15. oktober 2002 meddelt Borgerrepræsentationen, at man anser kommunens prisfastsættelse vedrørende A2-kopier for at være i strid med lovgivningen. Som følge heraf har Indenrigs- og Sundhedsministeriet anmodet Borgerrepræsentationen om en udtalelse om, hvorvidt man vil ændre denne prisfastsættelse.

Udgifterne til storformatkopiering vil medføre et væsentligt økonomisk tab for forvaltningen, såfremt betalingsbekendtgørelsens bestemmelser skal anvendes uanset hvor stort et antal A2-kopier, den enkelte ansøger fremsætter begæring om.

Derfor indstiller Bygge- og Teknikforvaltningen, at betalingsproceduren ændres, således at der for en enkelt A2-kopi opkræves 10 kr., mens der ved begæring om 2 eller flere A2-kopier opkræves 36,25 kr. pr. stk., samt at Borgerrepræsentationen orienterer Indenrigs- og Sundhedsministeriet om denne ændring.

Idet den foreslåede ændring af opkrævningspraksis stadig ikke vil medføre 100% dækning af forvaltningens omkostninger til storformatkopiering, indstiller Bygge- og Teknikforvaltningen endvidere, at Indenrigs- og Sundhedsministeriet anmodes om at rette henvendelse til Justitsministeriet med henblik på at ændre betalingsbekendtgørelsen, således at der i større grad tages højde for særlige omkostninger ved reproduktion af dokumenter som led i aktindsigt.

Sagen har tidligere været forelagt Bygge- og Teknikudvalget ved notat af 11. oktober 1999.

I 1990 anskaffede det daværende Byggedirektorat kopieringsfaciliteter, der gav mulighed for at tilbyde kunderne kopier af tegninger m.v. i store formater. En afgørende forudsætning for denne serviceforbedring var, at de omkostninger, som ville være forbundet med fremstillingen af disse specielle kopier, kunne dækkes ind via brugerbetaling.

Siden 1998 har forvaltningen opkrævet følgende betaling for kopier i store formater: 115 kr. pr. A0-kopi, 57,50 kr. pr. A1-kopi samt 36,25 kr. pr. A2-kopi. Disse takster svarer til fremstillingsomkostningerne.

Den 10. juli 1998 underkendte Indenrigsministeriet i en konkret klagesag Byggedirektoratets prisfastsættelse af storformatkopier, idet Indenrigsministeriet fastslog, at betaling for disse kopier skal fastsættes i overensstemmelse med de almindelige bestemmelser i bekendtgørelse nr. 647 af 18. september 1986 om betaling for afskrifter og fotokopier, der udleveres i henhold til lov om offentlighed i forvaltningen. Afgørelsen blev truffet på baggrund af en vejledende udtalelse fra Justitsministeriet af 13. marts 1998, hvoraf fremgår, at der i almindelighed kun kan gives afslag på udlevering af kopi af dokumenter, såfremt myndigheden i det konkrete tilfælde finder, at kopifremstillingen vil være umulig eller forbundet med betydelige vanskeligheder eller omkostninger. Såfremt myndigheden efter disse retningslinier ikke er forpligtet til at give aktindsigt i form af kopi af dokumentet, kan myndigheden dog – som betingelse for at udlevere en kopi – kræve betaling for d e udgifter, der er forbundet med fremstilling af kopien. Hvis myndigheden derimod efter det anførte er forpligtet til at udlevere en kopi, kan der alene kræves betaling i overensstemmelse med betalingsbekendtgørelsen.

Idet Indenrigsministeriets fortolkning af betalingsreglerne havde nogle efter Byggedirektoratets opfattelse økonomisk uhensigtsmæssige konsekvenser, indstillede forvaltningen den 11. oktober 1999, at Bygge- og Teknikudvalget drøftede problemstillingen vedrørende praksis ved opkrævning af betaling for kopier af tegningsmateriale.

Den 17. november 1999 meddelte Byggedirektoratet Indenrigsministeriet, at forvaltningen i 1996 ændrede prisfastsættelsen for A3-kopier og mindre kopier, således at betalingsbekendtgørelsen følges, hvorimod der ved kopiering af større formater kræves en betaling, som svarer til de udgifter, der er forbundet med levering af sådanne kopier. På dette grundlag fandt Byggedirektoratet, at man overholdt de regler, der er fastsat i henhold til lovgivningen.

Den 16. maj 2000 anmodede Indenrigsministeriet Justitsministeriet om at vurdere, hvorvidt Københavns Kommunes prisfastsættelse vedrørende de storformat-kopier var en klar tilsidesættelse af reglerne i betalingsbekendtgørelsen samt – i bekræftende fald – hvorvidt det skønnedes påkrævet at anvende sanktioner overfor kommunen i medfør af kommunestyrelsesloven.

Den 10. juli 2001 tilkendegav Justitsministeriet i en vejledende udtalelse, at kommunens udgift til fremstilling af kopier i A0-format (115 kr. pr. stk.) må anses for at være en betydelig omkostning. Vedrørende udgiften til kopier i A1-format (57,50 kr. pr. stk.) fandt Justitsministeriet det tvivlsomt, hvorvidt dette beløb kan siges at være en betydelig omkostning, hvorfor der ikke fandtes fornødent grundlag for at antage, at opkrævning af dette beløb er uberettiget. Derimod fandt Justitsministeriet, at udgiften til kopiering af A2-formater (36,25 kr. pr. stk.) ikke kan anses for at være en betydelig omkostning. Justitsministeriet afviste dog at tage stilling til spørgsmålet om eventuel sanktionsanvendelse overfor kommunen.

Den 4. oktober 2001 fremkom kommunen med bemærkninger til Justitsministeriets vejledende udtalelse. Kommunen oplyste, at der årligt fremstilles ca. 4.500 A2-kopier, hvilket svarer til en udgift på ca. 163.125 kr., samt at denne udgift kan forventes tidoblet, såfremt betalingsbekendtgørelsens takster skal anvendes på disse kopier, bl.a. på grund af øget efterspørgsel fra private virksomheder. Endvidere gjorde kommunen opmærksom på, at de fleste begæringer om kopi af sagsakter vedrører et enkelt eller nogle få kortbilag. På den baggrund var det kommunens opfattelse, at der burde indgå andre kriterier i vurderingen end dem, som Justitsministeriet havde fundet afgørende, og som Indenrigsministeriet havde tilsluttet sig.

Herefter anmodede Indenrigs- og Sundhedsministeriet den 21. december 2001 Justitsministeriet om at tage stilling til, om vurderingen af, hvad der er betydelige omkostninger, skal foretages i relation til fremstilling af én enkelt kopi.

Den 29. august 2002 udtalte Justitsministeriet, at der ved den ovennævnte vurdering ikke kunne lægges vægt på, om vedkommende myndighed modtager et stort samlet antal ansøgninger om aktindsigt fra forskellig side, når den enkelte henvendelse ikke i sig selv angår et stort antal dokumenter.

Ved brev af 15. oktober 2002 har Indenrigs- og Sundhedsministeriet tilkendegivet overfor Københavns Borgerrepræsentation, at man er enig i Justitsministeriets vurderinger, hvorefter kommunens opkrævning af 36,25 kr. pr. A2-kopi efter Indenrigs- og Sundhedsministeriets opfattelse er i strid med lovgivningen. På den baggrund anmoder Indenrigsministeriet om en udtalelse fra Københavns Borgerrepræsentation om, hvorvidt man vil ændre kommunens prisfastsættelse vedrørende A2-kopier i overensstemmelse med betalingsbekendtgørelsen.

Efter Indenrigsministeriets tilkendegivelse har Byggeri & Bolig besluttet midlertidigt at opkræve betaling for A2-kopier som for A4-kopier og A3-kopier uanset antal, indtil der foreligger en endelig beslutning vedrørende opkrævningspraksis fra Borgerrepræsentationen. Indenrigsministeriet er orienteret herom ved brev af 20. november 2002.

Byggeri & Boligs arkiv indeholder kort, rids, bygningstegninger, m.v. på samtlige ejendomme i Københavns Kommune omfattende alle byggeaktiviteter fra 1856 og frem. Der er tale om flere millioner dokumenter, hvoraf en ikke uvæsentlig del foreligger i størrelse over formatet A3.

Arkivet er i generationer – lang tid forud for den første lovgivning om offentlighed i forvaltningen – blevet flittigt benyttet af professionelle bygherrer og i et vist omfang også af private borgere. Der har altid været adgang til at gøre brug af arkivets tegningsmateriale, dog kun mod accept fra ejendommens ejer i tiden forud for offentlighedslovenes vedtagelse.

Oprindeligt blev ønsker om kopiering af tegningsmateriale imødekommet ved, at der i direktoratet kunne bestilles kopier hos private kopierings- og lystryksanstalter. Disse virksomheder leverede kopierne direkte til rekvirenten mod betaling.

I forbindelse med en generel forbedring af direktoratets service på en lang række områder blev der i 1990 anskaffet specielle kopieringsfaciliteter til byggesagsafdelingens KundeCenter, således at det fremover var muligt at tilbyde fotokopier af dokumenter i store formater. Lystryk og specielle ønsker om kopiering blev – og bliver fortsat – ekspederet gennem private firmaer, ligesom det også fortsat er muligt at rekvirere fotokopier gennem private firmaer, hvis dette ønskes.

Byggeri & Bolig har ikke internt behov for kopieringsudstyret, der således alene anvendes til den ovennævnte servicering. En afgørende forudsætning for at kunne tilbyde denne merservice har været, at de dermed forbundne omkostninger kan dækkes via brugerbetaling, idet kopiering af store formater i det aktuelle omfang medfører ikke ubetydelige omkostninger for forvaltningen.

Den nuværende retsstilling vedrørende betaling for kopier kan - som konsekvens af Indenrigsministeriets afgørelse af 10. juli 1998 samt tilkendegivelse af 15. oktober 2002 - sammenfattes således:

• Kort, bygningstegninger, skitser og lignende materiale, der er udfærdiget af en offentlig myndighed eller kommet i en offentlig myndigheds besiddelse efter den 1. januar 1971 eller er indgået i en administrativ sagsbehandling efter denne dato vil være omfattet af offentlighedsloven, hvorfor den pågældende myndighed vil være forpligtet til at udlevere sådanne dokumenter, hvis der fremsættes begæring herom.

• En myndighed, der er i besiddelse af udstyr til fremstilling af kopier af de pågældende dokumenter, vil – selvom reproduktionen kan være forbundet med visse omkostninger – ikke kunne afslå at udlevere en kopi med henvisning til dokumentets form, medmindre der er tale om betydelige omkostninger. Justitsministeriet har i 1998 fastslået, at der efter ministeriets opfattelse ikke er tale om betydelige omkostninger, hvis der er tale om et enkelt dokument og at det alene koster fx 50 kr. at fremstille en kopi af dokumentet. I de situationer, hvor myndigheden ikke er i bes iddelse af udstyr til reproduktion af det pågældende dokument, vil det formentlig være berettiget at betinge udlevering af kopier af, at den, som begærer aktindsigt, betaler de omkostninger, som er forbundet med en ekstern kopiering af dokumentet.

• I de situationer, hvor en myndighed i henhold til offentlighedsloven har pligt til at udlevere kopi af et dokument, kan der alene kræves betaling herfor efter reglerne i betalingsbekendtgørelsen. Dette betyder, at der uanset det pågældende dokuments format alene vil kunne opkræves 10 kr. pr. første side og 1 kr. pr. følgende side af en sags dokumenter. Der vil dog ikke kunne kræves betaling, såfremt det samlede beløb er mindre end 25 kr. Dette gælder selvom om fremfindelsen og reproduktionen af dokumenterne måtte være væsentligt mere omkostningskrævende.
• Såfremt der ikke i henhold til offentlighedsloven foreligger en pligt til at udlevere kopi af et dokument pga. dokumentets særlige form, vil det være lovligt at kræve betaling svarende til de udgifter, der er forbundet med reproduktionen af dokumentet. Denne betaling må dog ikke fastsættes udfra det almindelige prisniveau i private kopieringsfirmaer eller på anden måde, som kan medføre en fortjeneste for den offentlige myndighed, idet en sådan fortjeneste kræver særlig lovhjemmel.
• Ved vurderingen af, hvorvidt der er tale om betydelige omkostninger, kan der ikke lægges vægt på, om myndigheden samlet modtager et stort antal ansøgninger om aktindsigt fra forskellig side, når den enkelte henvendelse ikke i sig selv angår et stort antal dokumenter.

Idet Indenrigs- og Sundhedsministeriet er af den opfattelse, at Byggeri & Boligs opkrævningspraksis for så vidt angår A2-kopier er retsstridig, vil ministeriet som tilsynsmyndighed kunne pålægge Københavns Kommune at ændre praksis samt pålægge kommunen sanktioner i medfør af kommunestyrelsesloven.

Overordnet set er det Byggeri & Boligs opfattelse, at Justitsministeriets og Indenrigs- og Sundhedsministeriets fortolkning af de gældende betalingsregler har nogle særdeles uhensigtsmæssige konsekvenser for forvaltningen - henset til den væsentlige økonomiske byrde, som Københavns Kommune og andre offentlige myndigheder pålægges som følge af, af et stort antal aktindsigtsbegæringer vedrører specielle dokumenter, som det er særligt omkostningsfuldt at reproducere.

Som ovenfor nævnt var det en forudsætning for anskaffelsen af kopieringsfaciliteterne at udgifterne til reproduktion af store formater kunne dækkes af brugerbetaling.

Såfremt der udelukkende opkræves betaling for A2-kopier efter reglerne i betalingsbekendtgørelsen, vil dette medføre et væsentligt økonomisk tab for forvaltningen – ikke mindst på grund af den forventelige øgede efterspørgsel på grund af prisnedsættelsen. Det skal i den forbindelse endvidere nævnes, at kopiering af store formater er betydeligt mere tidskrævende end kopiering af fx A4-formater, hvilket medfører øgede lønomkostninger.

Med henblik på at minimere det økonomiske tab mest muligt, bør betalingsbestemmelserne fastholdes, dog således at opkrævningen ændres for så vidt angår A2-kopier, således at der for en enkelt A2-kopi opkræves samme betaling som for A3- og A4-kopier, mens der for 2 eller flere A2-kopier opkræves 36,25 kr. pr. stk.

Til støtte for denne mulighed kan anføres, at Københavns Kommune på baggrund af Justitsministeriets vejledende udtalelse af 10. juli 2001 må anses for at være berettiget at opkræve henholdsvis 115 kr. og 57, 50 kr. pr. A0-kopi og A1-kopi. Derimod har Justitsministeriet som nævnt tilkendegivet i 1998, at en fremstillingsomkostning på 50 kr. for kopiering af ét dokument ikke kan siges at være betydelig. Indenrigs- og Sundhedsministeriet har givet udtryk for, at man er enig i disse vurderinger.

Dette må efter Byggeri & Boligs opfattelse fortolkes således, at Indenrigs- og Sundhedsministeriet til en vis grad medgiver, at omkostningerne ved kopiering af store formater kan være så betydelige, at betaling ikke udelukkende bør reguleres af taksterne i betalingsbekendtgørelsen.

Endvidere må Justitsministeriets udtalelse af 29. august 2002 fortolkes således, at omfanget af den enkelte begæring om aktindsigt kan indgå som et lovligt kriterium ved vurderingen af, hvorvidt der er tale om en betydelig omkostning for den pågældende myndighed.

På den baggrund anser Byggeri & Bolig det for at være i overensstemmelse med Indenrings- og Sundhedsministeriets afgørelse at lade prisen på A2-kopier variere alt efter hvor mange A2-kopier, den enkelte begæring om aktindsigt vedrører.

Begrundelsen herfor er dels, at grænsen for, hvorvidt der er tale om en betydelig omkostning pr. dokument, synes at ligge omkring 55 – 60 kr. og dels, at omfanget af den enkelte begæring om aktindsigt menes at kunne tillægges betydning ved denne vurdering.

Endvidere indstiller Bygge- og Teknikforvaltningen, at Borgerrepræsentationen besvarer Indenrigs- og Sundhedsministeriets henvendelse af 15. oktober 2002 som følger:

"Ved brev af 15. oktober 2002 har Indenrigs- og Sundhedsministeriet meddelt Københavns Borgerrepræsentation, at ministeriet anser Københavns Kommunes prisfastsættelse vedrørende A2-kopier, hvorefter der opkræves 36,25 kr. for fremstilling af en A2-kopi i forbindelse med aktindsigt, for at være i strid med lovgivningen.

På den baggrund har Indenrigs- og Sundhedsministeriet anmodet Københavns Borgerrepræsentation om en udtalelse om, hvorvidt man vil ændre kommunens prisfastsættelse vedrørende A2-kopier i overensstemmelse med Justitsministeriets betalingsbekendtgørelse.

Ved brev af 20. november 2002 orienterede Bygge- og Teknikforvaltningen v/ advokat Nicolai Horten Indenrigs- og Sundhedsministeriet om, at forvaltningen på baggrund af ministeriets tilkendegivelse midlertidigt er ophørt med at kræve særskilt betaling for fremstilling af A2-kopier. Endvidere blev det oplyst, at forvaltningen ville udarbejde en indstilling til Borgerrepræsentationen vedrørende besvarelse af ministeriets henvendelse med henblik på drøftelse heraf på et møde i Borgerrepræsentationen.

Borgerrepræsentationen har drøftet sagen på møde den …..

Borgerrepræsentationen kan oplyse, at man har besluttet at ændre betalingen for A2-kopier således, at der for én enkelt A2-kopi i fremtiden opkræves 10 kr. i overensstemmelse med Justitsministeriets betalingsbekendtgørelse. Såfremt den enkelte aktindsigtsbegæring vedrører 2 eller flere A2-kopier opkræves der dog 36,25 kr. pr. stk. Såfremt det samlede beløb ikke overstiger 25 kr. (fx ved en begæring om 1 A2-kopi og 14 A4-kopier) vil der ikke blive opkrævet betaling, jf. betalingsbekendtgørelsen."

Sagen viser efter forvaltningens opfattelse, at betalingsbekendtgørelsen på baggrund af den tekniske udvikling bør revideres.

Derfor indstiller forvaltningen tillige, at Indenrigs- og Sundhedsministeriet anmodes om at rette henvendelse til Justitsministeriet vedrørende ændring bekendtgørelse nr. 647 af 18. september 1986 om betaling for afskrifter og fotokopier, der udleveres i henhold til lov om offentlighed i forvaltningen, således at betalingsbestemmelserne i større grad tager højde for særlige omkostninger ved reproduktion af specielle dokumenter o.lign., samt at der eventuelt sker en præcisering af, hvornår der er tale om betydelige omkostninger.

Årligt fremstilles ca. 4.500 A2-kopier, hvilket svarer til en udgift på ca. 163.125 kr. Denne udgift kan forventes tidoblet, såfremt betalingsbekendtgørelsens takster skal anvendes på disse kopier, bl.a. på grund af øget efterspørgsel fra private virksomheder. Ved 4.500 A2-kopier vil indtægtstabet med de foreslåede reviderede takster være ca. 100.000 kr.

Ole Sperling