Afrapportering på Anlægsanalysen og initiativer som følge heraf

Økonomiforvaltningen indstiller over for Økonomiudvalget,

1. at der fremadrettet sker en differentiering af de afsatte puljer i budgettet til uforudsete udgifter i kommunens anlægsprojekter efter de i indstillingens afsnit 1 angivne retningslinjer.
2. at forvaltningerne sikrer, at særligt risikofyldte anlægsprojekter som udgangspunkt håndteres via en særlig organisering jf. indstillingen 2. afsnit. 
3. at organiseringen af anlægsområdet, herunder vurderingen af de gældende snitflader på anlægsområdet mellem Københavns Ejendomme og fagforvaltningerne afdækkes i en ekstern konsulentanalyse, der også inddrager de i indstillingens afsnit 3 nævnte elementer.
4. at de øvrige elementer i anlægsanalysen i afsnit 4 og forslag til videre proces i forhold til krav til kommunens byggerier, nye processer vedrørende de almene plejeboliger og vedrørende fortrolighed tages til efterretning.
5. at afrapporteringen af status på beslutningerne, jf. indstillingens 1.-3. at-punkt samt de i 4. at-punkt anførte initiativer sker på Økonomiudvalgets budgetseminar i januar 2015. 
6. at det indskærpes, at såfremt et projekt har væsentlige afvigelser på indhold eller økonomi i forhold til den oprindelig beslutning fra Borgerrepræsentationen, så skal sagen forelægges for Borgerrepræsentationen igen.

Som del af overførselssagen 2013-2014 blev det besluttet, at der skulle gennemføres en analyse af anlægsområdet i Københavns Kommune, herunder arbejdsdelingen og snitflader med henblik på at komme med beslutningsgrundlag for nye løsningsmuligheder. Anlægsanalysen består konkret af en analyse foretaget af henholdsvis Københavns Ejendomme (bilag 1) og Teknik- og Miljøforvaltningen (bilag 2) samt mindre delanalyser vedrørende det almene område og byggepriser i Københavns Kommune (hhv. bilag 3 og 4).  Hovedkonklusionerne blev drøftet på Økonomiudvalgets budgetseminar d. 19.- 20. august 2014, og på baggrund af drøftelserne og tilbagemeldingerne fra budgetseminaret indstiller Økonomiforvaltningen en række forslag til godkendelse i Økonomiudvalget indenfor følgende hovedoverskrifter:

1. Håndtering af uforudsete udgifter i budgettet til kommunens anlægsprojekter.
2. Organisering af de større anlægsprojekter i kommunen.
3. Organisering af anlægsområde, herunder snitflade mellem bestiller og udfører i kommunens anlægsprojekter.
4. Øvrige elementer i analysen, herunder kommunens krav til egne byggerier og forslag vedrørende almene plejeboliger.

Ad 1: Håndtering af uforudsete udgifter i budgettet til kommunens anlægsprojekter.

I de udarbejdede anlægsanalyser foretages en analyse af anvendelsen af de afsatte puljer til uforudsete udgifter i de enkelte anlægsprojekter, de budgetoverskridelser og øvrige udfordringer i forhold til bl.a. eksekvering, som kommunens projekter har oplevet.

Der er i analyserne fra Københavns Ejendomme og Teknik- og Miljøforvaltningen konkret en række forslag til at minimere projekternes merforbrug, styrke de i kommunen afsatte midler til uforudsete udgifter, samt minimere risici i anlægsprojekterne:

• Øget og differentieret post til uforudsete udgifter på den enkelte anlægssag.
• Afsættelse af økonomisk reserve på op til 30 pct. til håndtering af risici.
•  En øget central pulje til uforudsete udgifter som supplement til ovenstående.
• Et krav om idé- og programbevillinger på projekter over 20 mio. kr. og ved særligt risikofyldte projekter.

Endvidere peger analyserne på, at der er forskellige risici knyttet til kommunens anlægsprojekter – således er bl.a. ombygninger generelt mere risikofyldte anlægsprojekter end nybygninger, ligesom projekter, hvori kommunen har ringe erfaring i sagens natur er mere risikofyldte, end projekter hvor kommunen har erfaring med styringen.  

Den nuværende praksis i Teknik- og Miljøforvaltningen og i Københavns Ejendomme er, at der afsættes ca. 0-10 pct. til uforudsete udgifter ved ukomplicerede anlægssager og ca. 8-15 pct. ved komplicerede sager.

Økonomiforvaltningen bemærker hertil, at risikoafdækning fortsat bør være et helt centralt element i styringen af kommunens anlægsprojekter, og at der skal sikres en balance mellem størrelsen for de uforudsete udgifter og den lavest mulige anlægspris for de enkelte projekter. Afdækning af risici skal ske i de enkelte projekter og ikke ved afsættelse af faste reserver på f.eks. 30 pct. Såfremt der skal afsættes risikopuljer i kommunens anlægsprojekter bør dette fortsat ske som led i en politisk prioritering baseret på gennemsigtige beslutningsgrundlag.

• Ved relativt ukomplicerede anlægssager afsættes en mindre del i uforudsete udgifter– som udgangspunkt op til 8 pct. af anlægssummen. Dette kan f.eks. være simple og standardiserede nybyggerier.
• Ved komplicerede anlægssager afsættes en større andel i uforudsete udgifter - som udgangspunkt mellem 8- og 15 pct. af anlægssummen. Dette vil typisk være mere komplekse nybyggerier eller ombygninger. 
• Såfremt der er tale om meget komplicerede/ukonkrete anlægsprojekter med større risici og behov for afsættelse af yderligere uforudsete udgifter i projekterne udover de 15 pct., bør dette fremgå tydeligt af beslutningsgrundlaget, ligesom fagudvalget bør overveje behovet for at foretage en egentlig foranalyse af projektet. Dette kan f.eks. være store projekter, hvori kommunen har ringe erfaring.  

Forvaltningerne og Københavns Ejendomme foretager denne vurdering. En sådan vurdering kan fremadrettet også foretages ved, at de udarbejdede budgetnotater indeholder valg af scenarier i forholdt til afdækning af risici.  

Elementer i vurderingen af ovenstående er bl.a. projektets kompleksitet, tidspres, størrelse, interessenter (antal/type), behov for ændring af lokalplaner, geografiske forhold mv. Som led i at skabe gennemsigtighed i ovenstående, bør der i budgetnotater være foretaget en eksplicit risikovurdering. Denne vurdering bør så vidt muligt indgå i de besluttede anlægsprojekter til budgettet for 2015.

Det bør fremadrettet vurderes, om dele af de afsatte midler til uforudsete udgifter med fordel kan samles i en pulje centralt i henholdsvis Københavns Ejendomme og i Teknik- og Miljøforvaltningen, så midlerne ikke indgår fuldt ud i de enkelte projekter. Denne vurdering kan tage udgangspunkt projektets størrelse, graden af ensartethed i projekterne samt risikoen ved projekterne. Denne fremgangsmåde indgår i Teknik- og Miljøforvaltningens anlægsstrategi.

Udover ovenstående kan der i budgetforhandlinger fortsat afsættes yderligere midler til uforudsete udgifter end ovenstående, herunder afsættes centrale risikopuljer under Økonomiudvalget med særskilte udmøntninger til Økonomiudvalget og Borgerrepræsentationen.  

Ad 2: Organisering af de større anlægsprojekter i kommunen.

I de udarbejdede anlægsanalyser fra Københavns Ejendomme og Teknik- og Miljøforvaltningen fremgår, at det særligt er kommunens store og komplekse anlægsprojekter, der er risikofyldte, og at der bør fokuseres særligt på risikostyringen heraf.

Økonomiforvaltningen indstiller på baggrund af analysen følgende forslag til Økonomiudvalgets beslutning:

• At forvaltningerne fremadrettet sikrer, at der sker en særlig organisering af kommunens mest risikofyldte anlægsprojekter for at sikre fokus på ledelsesmæssig forankring. Dette kan være ved særlige styregrupper med deltagelse af f.eks. direktionsmedlemmer mv. Den fremadrettet organisering heraf vil indgå i analysen under ad. 3.
• At anlægsoversigterne fremadrettet bør fokusere mere på de projekter, hvor kommunen har de største risici. Økonomiforvaltningen vil samarbejde med de øvrige forvaltninger i kommende sag om anlægsoversigt til Økonomiudvalget komme med bud herpå.

Herudover vil de under ad 1 nævnte forslag ligeledes understøtte en bedre risikostyring af de største projekter.

Ad 3: Snitflader mellem Københavns Ejendomme og fagforvaltningerne

I anlægsanalysen fra Københavns Ejendomme indgår forslag om at ændre snitfladen mellem Københavns Ejendomme og fagforvaltningerne på anlægsområdet, således at Københavns Ejendomme udarbejder budgetnotater og overtager anlægsprojektet allerede ved budgetvedtagelsen. Dette vil, ifølge Københavns Ejendommes analyse, bl.a. sikre mest klarhed og den nødvendige inddragelse af Københavns Ejendomme i budgetoplæggene. Forvaltningerne vil som hidtil fortsat have en central rolle i forbindelse med brugerinddragelsen.

Fagforvaltningerne er blevet hørt herom, og har haft en række bekymringer hertil, bl.a. til hvorvidt Københavns Ejendomme i tilstrækkelig grad kan håndtere opgaven med bruger- og borgerinddragelse, ligesom der i forvaltningerne er en bekymring for det politiske ejerskab i fagudvalgene til anlægsprojekterne i en sådan model.

På den baggrund indstiller Økonomiforvaltningen, at der frem mod overførselssagen 14-15 sker yderligere analyse imellem Københavns Ejendomme og fagforvaltningerne i form af en ekstern konsulentanalyse.

Analysen skal tage udgangspunkt i de forskellige faser i byggerierne og inddrage vurdering af effekten af problemstillingerne i den enkelte fase heraf for tid, pris og kvalitet i byggerierne samt effekten af kommunens organisering. Arbejdet skal endvidere foretage en sammenligning af anvendelsen af eksterne rådgivere og inddrage interne rådgivere i kommunen. Analysen skal også indeholde en sammenligning af organiseringen af bygherrefunktionerne i Københavns Ejendomme og Teknik- og Miljøforvaltningen med henblik på at afdække, om der kan ske en bedre organisering i Københavns Ejendomme.  Analysen skal også sammenligne Københavns Kommune med organiseringen af anlægsområdet i andre offentlige og halvoffentlige bygherrer. Analysen skal komme med forslag til en fremtidig styring og proces for anlægsområdet i Københavns Kommune, herunder risikovurdering og budgetproces. Forslaget skal indeholde en beskrivelse af konsekvenserne for involvering af brugere og incitamentsstrukturerne på anlægsområdet. Arbejdet skal ikke inddrage byggeorganiseringen i kommunen i forhold til det almene plejeboligområde jf. nedenfor.  Den eksterne analyse finansieres indenfor Økonomiudvalgets budgetramme, og afrapporteres på Økonomiudvalgets budgetseminar i januar 2015 med henblik på at indgå i overførselssagen 14-15.

Kommissoriet for den eksterne analyse drøftes med alle forvaltningerne.

Ad 4: Øvrige elementer i analyserne

Udover ovenstående elementer indeholder anlægsanalysen en række andre emner og forslag. Disse er kort beskrevet nedenfor med forslag til indstilling om videre proces:

Krav til Københavns Kommunes egne byggerier:

Analyser fra foråret 2014 har afdækket en række krav til Københavns Kommunes byggerier, der medvirker til at gøre anlæggene dyrere. Dette er bl.a. krav vedr. energi, klima, arkitektur, indeklima, funktionskrav fra fagudvalg/forvaltning mv. Det præcise omfang af de økonomiske konsekvenser er usikkert, men er foreløbig skønnet af Københavns Ejendomme i størrelsesordenen 7-18 pct. Kilderne til kravene er flere, herunder kommunens forskellige planer og krav fra ”Miljø i Byggeri og Anlæg” (MBA). Problemstillingen er yderligere uddybet i bilag 4.

Almene Plejeboliger

I nogle sager på det almene plejeboligområde har der kunne konstateres uhensigtsmæssige processer i forhold til bl.a.:

• Ansvarsfordeling mellem fagforvaltningerne (Sundheds- og Omsorgsforvaltningen/Socialforvaltningen) og tilsynsmyndigheden (Teknik- og Miljøforvaltningen).
• Manglende koordinering på det almene område, og manglende sammentænkning med øvrig byudvikling.
• Uklare tildelings- og udbudsprocesser i forhold til de almene boligorganisationer.
• Uklare indgange for det almene til kommunen.

På baggrund af bilag 3 ”Analyse og anbefalinger vedrørende almene plejeboligbyggerier" udarbejdet i samarbejde mellem Teknik- og Miljøforvaltningen, Socialforvaltningen og Sundheds- og Omsorgsforvaltningen er der følgende forslag til videre proces:

• Teknik- og Miljøforvaltningen skal være hovedindgang for eksterne bygherrer på det almene område mv.
• Udbud bør anvendes i højere grad frem for samarbejdsaftaler.
• Mere koordinering i forhold til grunde i form af kommunens nye planforum og større sammentænkning i forhold til byudviklingen.
• Standardskabelon til indstillinger, som tydeliggør ansvarsfordelingen og tydeligere beskrivelse af afvejning hensynet i de enkelte sager (husleje, arkitektur, forpligtelser for Københavns Kommune etc.).

Økonomiforvaltningen indstiller, at initiativerne tages til efterretning, og at der foretages en samlet opfølgning på initiativerne til Økonomiudvalget på Økonomiudvalgets budgetseminar januar 2015.

Fortrolighed ved udmøntning af anlægsbevillinger

I Københavns Ejendommes analyse er der et forslag om, at anlægsindstillinger skal være fortrolige indtil, der har været licitation på sagen.

Forslaget bunder i, at det er muligt at se den præcise sum, som Københavns Kommune har afsat til det konkrete projekt, hvilket kan være ulempe, hvis kommunen skal opnå den lavest mulige pris på de enkelte projekter. Dette er et dilemma i forhold til ønsket om at kommunikere bredt i kommunen, når der afsættes midler i f.eks. budgetaftaler.

Økonomiforvaltningen indstiller, at Økonomiforvaltningen i samarbejde med de øvrige forvaltninger frem mod Økonomiudvalgets budgetseminar i januar 2015 vil afdække mulighederne for en model for fortrolighed i anlægsindstillinger i forbindelse med selve udmøntningen af anlægsprojekterne.

Øvrige forhold

Bevillingskompetence

Anlægsanalysen og overførselssagen 2013-2014 har vist en række budgetoverskridelser i en række sager. I nogle sager var der en manglede rettidig anmodning om yderligere anlægsbevilling til Økonomiudvalget og Borgerrepræsentationen.

Økonomiforvaltningen bemærker, at initiativerne i denne indstilling ikke ændrer ved, at der fortsat er Økonomiudvalget og Borgerrepræsentationen, der godkender tillæg til anlægsbevillinger og finansiering heraf.

Der skal afholdes udgifter til en ekstern analyse af Københavns Kommunes organisering på anlægsområdet. Udgifterne finansieres indenfor Økonomiudvalgets ramme.

Udmøntningen af ovenstående principper vil indgå i forhandlingerne om budget 15, hvilket muliggør en hurtig implementering heraf. Der vil blive fulgt op på initiativerne og de igangsatte analyser på Økonomiudvalgets budgetseminar i januar 2015.

Bjarne Winge

                                                                  /Anne Skovbro

Dagsordenspunkt 6: Afrapportering på Anlægsanalysen og initiativer som følge heraf

Økonomiudvalgets beslutning den 2. september 2014

Indstillingen blev godkendt uden afstemning.