Høring om Vandrammedirektivet (Miljø- og Forsyningsudvalget)

Økonomiudvalget

 

DAGSORDEN

for ordinært møde tirsdag den 2. september 2003

 

 

 

J.nr.             ØU 276/2003

 

 

13.                Høring om Vandrammedirektivet (Miljø- og Forsyningsudvalget)

 

 

INDSTILLING

Miljø- og Forsyningsforvaltningen indstiller,

at Miljø- og Forsyningsudvalget tiltræder forvaltningens forslag til høringssvar om gennemførelse af EU's Vandrammedirektiv i dansk lovgivning, og

at Miljø- og Forsyningsudvalget over for Økonomiudvalget og Borgerrepræsentationen anbefaler at godkende høringssvaret.

 

 

Miljø- og Forsyningsudvalgets beslutning i mødet den 11. august 2003

Tiltrådt.

 

Økonomiforvaltningen indstiller,

 

at Økonomiudvalget oversender sagen til Borgerrepræsentationen med følgende erklæring:

 

"Økonomiudvalget har ingen bemærkninger til, at indstillingen nyder fremme, idet bemærkes, at Økonomiforvaltningen har oplyst, at Miljø- og Forsyningsforvaltningen har afsendt et foreløbigt høringssvar, med forbehold for den politiske behandling, inden udløbet af fristen den 27. august 2003."

 

 

RESUME

EU's Vandrammedirektiv skal udmøntes i den nationale lovgivning senest den 22. december 2003. Miljøministeriet har den 14. juli 2003 fremsendt forslaget herom til høring med svarfrist 27. august. Forslaget implementerer samtidig dele af Habitatdirektivet og Fuglebeskyttelsesdirektivet for at koordinere vand- og naturbeskyttelsen. Høringen omfatter også forslag til konsekvensændringer i vandforsyningsloven, miljøbeskyttelsesloven og planloven.

Gennemførelsen af Vandrammedirektiver indebærer, at overfladevand og grundvand skal miljømålsættes, og at målopfyldelse og tidsrammer bliver forpligtende. Lovforslaget vil således styrke vand- og naturbeskyttelsen, men en forstærket indsats vil også være mere ressourcekrævende.

Vandrammedirektivet fordrer rent administrativt inddeling i vanddistrikter, baseret på naturlige grænser mellem vandløbsoplande. Forslaget følger anbefalingerne fra flertallet i Miljøministerens såkaldte "artikel 3-udvalg" om implementering af Vandrammedirektivet. Nemlig at distriktsgrænserne følger de nuværende amtsgrænser med amtsrådet som vanddistriktsmyndighed. I Hovedstadsområdet foreslås ét vanddistrikt svarende stort set til HUR's udstrækning og med HUR som vanddistriksmyndighed.

Høringssvaret støtter denne organisering i Hovedstadsområdet, hvor HUR i forvejen er regionplanmyndighed. I direktivets forstand udgør Københavns Kommune ikke i sig selv et naturligt vanddistrikt. Det antages i bemærkningerne til lovforslaget, at inddelingen i vanddistrikter skal revurderes, hvis Strukturkommissionens arbejde fører til nye administrative enheder.

Forslaget indebærer således, at Københavns Kommune på vandområdet afgiver amtskommunale plankompetencer til HUR. Men HUR kan som vanddistriktsmyndighed ikke handle egenhændigt. HUR skal indkalde bidrag til en vandplan fra amterne, og alle involverede amtsråd skal efterfølgende vedtage distriktets samlede vandplan. I tilfælde af uenigheder forelægges sagen for Miljøministeren. Det enkelte amt målsætter, gennemfører og finansierer selv sin andel af vandplanen, dog økonomisk set med den undtagelse, hvor forbedring af vandkvaliteten i et amt fordrer gennemførelse af tiltag i et andet amt, på sidstnævntes bekostning. Københavns Kommune vil gøre Miljøstyrelsen opmærksom på, at dette særlige forhold bør beskrives nærmere i bekendtgørelsen.

Lovforslaget tager ikke højde for den særlige forsyningssituation på Sjælland, hvor Københavns Energi også indvinder drikkevand både uden for Københavns Kommune og uden for HUR, altså også i et andet vanddistrikt. Det understreges i høringssvaret, at Københavns Kommune v/Københavns Energi bør inddrages som interessent i udarbejdelsen af vandplaner, hvor KE har indvindingsinteresser, og at eventuelle uenigheder i den sammenhæng bør kunne forelægges Miljøministeren på linje med uenigheder internt i vanddistrikterne.

Der afventes bekendtgørelser om overordnede miljømålsætninger og krav til kortlægnings- og overvågningsintensitet. Før bekendtgørelserne foreligger, er det vanskeligt at vurdere de administrative ressourcebehov. I bemærkningerne til lovforslaget anføres, at amterne kun har ekstraordinære ressourcebehov i 2004. Miljø- og Forsyningsforvaltningen deler ikke denne opfattelse. Ressourcerne til selve gennemførelsen af miljøindsatsen kan også vanskeligt vurderes, så længe kravene til miljømålsætningen ikke kendes præcist, men formodes at blive ikke uvæsentlige.

I høringssvaret tages generelt forbehold for, at ressourcebehovet som følge af forslaget ikke kan vurderes præcist for indeværende. Der tages også forbehold for, at den indledende basisanalyse i 2004 kan blive forsinket, hvis ikke bekendtgørelserne offentliggøres tidligt i efteråret 2003.

 

SAGSBESKRIVELSE

Baggrund

Vandrammedirektivet (2000/60/EF) trådte i kraft den 22. december 2000, og skal indarbejdes i national lovgivning senest 22. december 2003. Loven træder i kraft denne dato. Lovforslaget implementerer samtidig dele af Habitatdirektivet (nr. 92/43 af 21. maj 1992 m. ændringer) og Fuglebeskyttelsesdirektivet (nr. 79/409 af 2. april 1979 m. ændringer). Herved kan vand- og naturbeskyttelsen koordineres i parallelle vand- og naturplaner.

Vandrammedirektivet lægger en ramme for beskyttelsen af vandløb og søer, overgangsvande, kystvande og grundvand. Formålet er at forebygge yderligere forringelse og forbedre vandøkosystemernes tilstand. Samtidig er målet, at fremme en bæredygtig vandanvendelse, baseret på langsigtet beskyttelse af tilgængelige ressourcer. I forhold til gældende vandmiljølovgivning er der tale om en skærpelse af målsætningerne, som er bindende, da der også er tidsfrister for opnåelsen af målene (i 2015, allersenest 2027).

Direktivet fordrer en geografisk inddeling i vanddistrikter med hver sin vanddistriktsmyndiged. Et vanddistrikt defineres som "et land- og havområde bestående af et vandløbsopland eller flere tilstødende vandløbsoplande sammen med det tilhørende grundvand og kystvand" (artikel 3). Definitionen indebærer, at Københavns Kommune ikke i sig selv udgør et naturligt vanddistrikt.

Lovforslaget følger anbefalingerne fra flertallet i Miljøministerens såkaldte "artikel 3-udvalg" om implementering af Vandrammedirektivet. Nemlig at der oprettes 12 vanddistrikter, der så vidt muligt følger de nuværende amtsgrænser. Amtsrådet med den største arealandel af distriktet bliver vanddistriktmyndighed.

I Hovedstadsområdet foreslås ét vanddistrikt svarende stort set til HUR's udstrækning, og med HUR som vanddistriktsmyndighed. Høringssvaret støtter denne organisering i Hovedstadsområdet, som er hensigtsmæssig, fordi HUR i forvejen er regionplanmyndighed. Lovforslaget understøtter således den hidtidige forvaltningsstruktur, herunder Frederiksbergs og Københavns Kommuners amtskommunale status. Det forudskikkes i bemærkningerne til lovforslaget, at vanddistriktsinddelingen generelt må revurderes, hvis Strukturkommissionens arbejde resulterer i nye forvaltningsenheder.

Det er en klar mangel ved lovforslaget, at der ikke er taget højde for den særlige forsyningssituation i Hovedstadsområdet, hvor Københavns Energi også indvinder drikkevand udenfor Københavns Kommune og også uden for HUR, altså i et andet vanddistrikt end HUR. I andre distrikter kan man principielt beslutte en miljømålsætning, som i praksis gør KE's drikkevandsindvinding meget dyr eller umulig på sigt, da alle indvindingstilladelser er tidsbegrænsede.

 

Uddybning af indstilling

Generelt

Lovforslaget indebærer, at Københavns Kommune afgiver amtskommunal plankompetence på vandområdet til HUR som vanddistriktsmyndighed. Det samme er tilfældet for de øvrige amtslige enheder under HUR. Men HUR kan som vanddistriktsmyndighed ikke agere egenhændigt på vegne af amtskommunerne. Vanddistriktsmyndigheden indkalder bidrag til en fælles vandplan fra de enkelte amter, der laver sine bidrag selvstændigt i samarbejde med kommunerne i amtet. Vanddistriksmyndigheden laver den samlede vandplan, som herefter skal vedtages af alle omfattede amtsråd. Kan der ikke opnås enighed, forelægges sagen for Miljøministeren.

For Københavns Kommune kan det være en praktisk fordel ved forslaget, at der ikke skal forhandles særskilt med de enkelte omegnskommuner om grænseoverskridende vandområder. Der kan fremover forhandles på amtsligt niveau, og der vil være et overordnet organ (HUR), som kan foreslå en afvejning af uenigheder ud fra en overordnet prioritering i regionen. Amterne under HUR skal hver især finansiere og gennemføre deres egne mål og bidrag til vandplanen.

Miljømæssigt tager Vandrammedirektivet bl.a. afsæt i, at vand ikke er "en almindelig handelsvare, men en værdi, som skal beskyttes, forsvares og behandles som sådan". Det influerer f.eks. på indfaldsvinklen til grundvand, som nu også skal målsættes i relation til målene for relaterede overfladerecipienter. Drikkevandsindvindinger, der medfører grundvandssænkninger, som udtørrer relaterede åer og vandløb, er således i strid med direktivets generelle målsætning om bevarelse af overfladerecipienter. Tilsvarende må forurenet grundvand ikke påvirke overfladerecipienter negativt.

 I praksis vil der ofte være tale om en balancegang, fordi der i henhold til direktivet og lovforslaget også skal tages økonomiske og samfundsmæssige hensyn.

Netop derfor er det problematisk, at lovforslaget ikke tager administrativ højde for KE's drikkevandsindvindinger i andre vanddistrikter end HUR. Det påpeges i høringssvaret, at Københavns Kommune v/Københavns Energi bør inddrages som interessent i hele forløbet, når der udarbejdes vandplaner i områder, hvor KE har drikkevandsindvindinger – samt at eventuelle uenigheder bør kunne forelægges Miljøministeren.

 

Plan- og tidsproces

Planperioden for vandplanerne er 6 år. Udarbejdelse og gennemførelse af den første vandplan forløber i disse faser:

·        December 2004. Basisanalysen skal være færdig. Analysen skal indeholde a) analyse af vandområdets karakteristika, b) vurdering af den menneskelige påvirkning af overflade- og grundvand og c) en økonomisk analyse af vandanvendelsen

·        December 2006. Overvågningsprogrammerne skal være i drift, og tidsplan og arbejdsprogram for udarbejdelse af vandplanen offentliggøres. Året efter offentliggøres oversigt over de væsentligste vandforvaltningsmæssige problemstillinger

·        December 2008. Offentlig høring af vandplanen. Året efter offentliggøres den færdige plan

·        December 2012. Indsatsprogrammer i henhold til vandplanen skal være i drift (bla. via relevante sektorplaner), og der udarbejdes en statusrapport. Ministeriet samler statusrapporterne og sender dem til kommissionen, som efterfølgende laver en samlet EU-status (Kommissionsrapport).

·        December 2015. Målopfyldelsen beskrives, og næste generation af vandplanen offentliggøres

·        December 2027. Ultimativ frist for opfyldelse af miljømålet "god kvalitet" efter max 2 x 6 års fristforlængelse. Fristen i 2027 kan kun fraviges under særlige, f.eks. fysiske eller samfundsøkonomiske omstændigheder.

Lovforslaget forudsætter bekendtgørelser om krav og retningslinjer for både basiskortlægningen og fastsættelse af miljømål. Kortlægningsbekendtgørelsen loves udsendt i forbindelse med lovens forventede vedtagelse inden 22. december 2003. Uagtet at dette efterleves, er fristen på reelt under 1 år til at gennemføre basisanalysen i 2004 meget kort. Ressourcebehovet kan vanskeligt vurderes, så længe bekendtgørelsen ikke foreligger. Det samme gælder omkostninger ved realiseringen af målsætningen, så længe retningslinjerne herfor ikke foreligger.

 

Grundvand

Alt grundvand skal nu også målsættes, både med hensyn til mængde og kvalitet. Kortlægningen og målfastsættelsen skal ske i lyset af målene for relaterede overfladerecipienter. En sådan kortlægning og målfastsættelse har ikke tidligere fundet sted, idet man hidtil primært har fokuseret på grundvandet som drikkevandsressource. Lovforslaget må derfor forventes at kræve yderligere administrative ressourcer på dette område.

Grundvand, der indvindes til drikkevand, skal yderligere målsættes i henhold til vandforsyningsloven og den vandbehandling, som gælder i henhold hertil. Det siges i bemærkningerne til lovforslaget, at størstedelen af det danske drikkevand kun undergår en meget simpel vandbehandling – så "Med bestemmelsen bibeholdes målsætningen om at vandforsyningen i Danmark skal baseres på uforurenet grundvand. Der er derfor ikke tale om en realitetsændring." (bem. til § 13).

Det understreges i høringssvaret, at Københavns Kommune lægger stor vægt på dette tilsagn.

 

Indvinding af grundvand til drikkevandsformål

Med implementeringen af Vandrammedirektivet i dansk lovgivning vil fokus på at begrænse vandindvindingens negative følgevirkninger blive yderligere aktualiseret. Der vil derfor være stigende behov for at tænke i alternativer til den eksisterende regionale vandindvinding i Hovedstadsområdet, også i form af andre indvindingsmetoder som f.eks. kunstig infiltration.

Den nuværende indvinding er mange steder placeret i områder med følsom natur eller i områder, hvor en for massiv indvinding medfører risiko for en forringet grundvands-kvalitet eller formindskelse af vandløbenes vandføring.

Specielt det sidste er et springende punkt i forholdet mellem grundvandsindvinding og de målsætninger, vandløbene på Sjælland får i de vandområdeplaner, der udarbejdes for de enkelte vandområdedistrikter senest i 2009.

Valget af referencesituationen for vandløb, søer m.v., og dermed også den miljømæssige målsætning for disse, er afgørende for de beslutninger, der tages omkring beliggenheden af kildepladser til indvinding af grundvand for den regionale vandforsyning. Hvis referencesituationen for en ådal udformes på en måde, der umuliggør grundvandsindvinding i ådalen, f.eks. på grund af en nuværende markant overudnyttelse af grundvandsressourcen eller akut vandmangel i ådalen, så kan det få konsekvenser for Københavns Energis vandindvinding i form af flytning af kildepladser til højere beliggende områder.

Ved udarbejdelsen af den økonomiske analyse af vandanvendelsen (der skal danne grundlag for de senere vurderinger af omkostningseffektivitet i forbindelse med tiltag fastsat i indsatsprogrammerne) skal det vurderes, om omkostningerne herved er uforholdsmæssigt store.

Ved en vurdering af den naturmæssige påvirkning ved nuværende placeringer kontra alternative placeringer (her tænkes specielt på flytninger af kildepladser til områder, der ikke før har været påvirket af intensiv vandindvinding) bør vurderinger på linie med VVM-vurderinger gennemføres. Københavns Kommune v/Københavns Energi bør på tilsvarende vis som for den økonomiske analyse aktivt involveres i disse vurderinger.

 

Fersk recipient

Regionplanen – med HUR som regionplanmyndighed – er i dag det formelle plangrundlag for de ferske og marine vandområder. I forbindelse med den næste regionplan er der et arbejde i gang mellem de amtslige enheder om overordnede fælles miljømål for vandområder og spildevandsrensning. Det forventes, at dette samarbejde kan fortsætte i regi af HUR som vanddistriktsmyndighed, men kravene til mål, kortlægning og overvågning skal justeres i henhold til de kommende bekendtgørelser.

Københavns Kommune har i de senere år prioriteret indsatsen mod "fortidens synder" højt i forhold til spildevandsrensning, søer og vandløb. Denne indsats vil kommunen kunne fortsætte med HUR som vanddistriktsmyndighed. Men de skærpede krav til mål og frister i direktivet og lovforslaget kan betyde, at kommunen ikke kan vælge investeringstempoet så frit som tidligere, ligesom én gang fastsatte målsætninger ikke senere kan lempes.

Det konkrete administrative ressourcebehov ved gennemførelsen af lovforslaget kan vanskeligt vurderes, før bekendtgørelserne om krav til kortlægning, overvågning og miljømålsætning foreligger.

 

Marin recipient

De amtslige myndigheder i Hovedstadsområdet har samarbejdet om vandområdet i flere år. Bl.a. udarbejdes fælles afrapportering for Øresund og Køge Bugt i forbindelse med Vandmiljøplanens overvågningsprogram, og i Øresundsregi deltager parterne i Øresundsvandsamarbejdet. Dernæst udarbejder parterne med HUR som koordinator Regionplan 2005 og i foråret udarbejdede Københavns Kommune og Københavns Amt et forslag til en vandområdeplan for Kalveboderne.

Uagtet at de konkrete målsætninger afventer en bekendtgørelse, må det forventes, at de enkelte vandområder i kommunen i dag ikke opfylder de kommende mål. Direktivets mål om "god kvalitet" svarer til nuværende "generelle målsætning", som generelt ikke opfyldes af kommunens vandområder. Derfor skal der i vandplanerne udarbejdes indsats-programmer med frister, som sikrer at miljømålene opfyldes.

Der er principielt intet nyt heri. Københavns Kommune har investeret store summer i reduktion af overløb til havnen, så det bl.a. er blevet muligt at bade i havnen. Selvom investeringstakten fremover bestemmes af direktivets fristkrav, har kommunen allerede foretaget mange af de investeringer, der vil blive nødvendige for at gennemføre de kommende vandplaner. Det vurderes, at de planlagte investeringer i reduktioner af overløb til havnen og Svanemøllebugten vil være tilstrækkelige til at opfylde lovforslagets mål og frister. Men de miljømål, der skal opstilles for sedimentet, opfyldes ikke med den indsats, som for indeværende er planlagt.

 

Naturplan

Bygge- og Teknikforvaltningen har vurderet lovforslaget f.s.a. relationer til EU's habitat- og fuglebeskyttelsesdirektiver. Nedenstående er baseret på Bygge- og Teknikforvaltningens svar, der vedlægges som bilag.

Lovforslaget lægger op til, at der udarbejdes naturplaner parallelt med vandplanerne. I områder, der ikke er udpeget som grænseoverskridende naturbeskyttelsesområder - hvoraf der i Danmark kun er et i Sønderjylland - kan naturplanerne (som hidtil) indgå i regionplanerne.

På naturområdet medfører lovforslaget således ikke kompetenceændringer i HUR-området. Men lovforslaget kan medføre nye krav til kortlægning, overvågning og indsats. Det konkrete administrative ressourcebehov ved gennemførelsen af lovforslaget kan vanskeligt vurderes, før retningslinjerne for kortlægning, overvågning og miljømålsætning foreligger.

EU-habitat direktiv områder og –fuglebeskyttelsesområder i Københavns Kommune omfatter:

·        Københavns Kommunes del af Kalveboderne med sejlløbet og vandarealet i lystbådehavnen syd for Sjællandsbroen.

·        Københavns Kommunes del af Vestamager begrænset af motorvejene i vest og nord, Ørestaden i Øst samt kommunegrænsen i syd mod Tårnby Kommune. Dette område administreres af Skov- og Naturstyrelsen.

 

Selv om beskyttelsesområderne i Københavns Kommune kun omfatter en begrænset del af kommunen, vil udarbejdelse af en naturplan for områderne dog kræve en vis ressourceindsats for udviklingen af beskyttelsesområderne. Generelt vurderet kan udarbejdelsen af en naturplan i øvrigt kun ses som en positiv indsats for udviklingen af beskyttelsesområderne.

 

MILJØVURDERING

Formålet med lovforslaget er at øge og systematisere miljøindsatsen på vand- og naturområdet. Det sker især ved kravet om, at alt overfladevand og grundvand skal miljømålsættes, og at der skal gennemføres en indsats, så vandressourcen så vidt muligt opnår en god kvalitet inden 2015 (allersenest 2027). Prioriterede uønskede stoffer skal udfases, så de ikke når vandrecipienten, og koncentrationer af miljøfremmede stoffer generelt må ikke øges, men skal tværtimod reduceres.

Lovforslaget vurderes derfor at få en positiv miljøeffekt.

 

ØKONOMI

De administrative ressourcebehov som følge af lovforslaget kan ikke vurderes med sikkerhed, så længe de bekendtgørelser, der i detaljer vil fastlægge krav og retningslinjer for kortlægning, overvågning og miljømålsætning, ikke foreligger. I høringssvaret tages derfor generelt forbehold herfor. Det kan dog med sikkerhed siges, at det i 2004 vil kræve ekstra ressourcer at gennemføre den første basisanalyse.

Vandrammedirektivet og lovforslaget stiller faste tidsterminer for opnåelse af de overordnede miljømål. Lovforslaget vil derfor generelt stille kommunen mindre frit med hensyn til investeringstempi. Ressourcerne til selve gennemførelsen af miljøindsatsen kan også vanskeligt vurderes, så længe kravene til miljømålsætningen ikke kendes præcist.

Hvis Københavns Kommunes ønske om en aktiv inddragelse i planlægningsprocessen imødekommes af Miljøministeriet i den kommende lovgivning, vurderes det, at dette vil kræve 2 årsværk i Københavns Energi til en varetagelse af opgaverne forbundet hermed. Der er ikke foretaget en økonomisk vurdering af implementeringens investeringsmæssige betydning for Københavns Energis Vandafdeling med hensyn til tekniske installationer, krav til yderligere tiltag til grundvandsbeskyttelse, udarbejdelse af basisanalyser m.v.

 

HØRING

Indstillingen og forslag til høringssvar har været i høring i Vej & Park.

 

ANDRE KONSEKVENSER

Københavns Kommune afgiver formelt amtskommunale plankompetencer på vandområdet til Hovedstadens Udviklingsråd. Men HUR kan ikke agere selvstændigt i forhold til de amtslige enheder i HUR. Vandplanerne skal i alle tilfælde vedtages i enighed mellem HUR og de omfattede amtsråd. Hvis der ikke kan opnås enighed, forelægges sagerne for Miljøministeren. Derudover udarbejder, finansierer og gennemfører hvert amt selv sit eget bidrag til den regionale vandplan.

 

BILAG

Forslag til Københavns Kommunes høringssvar vedr. Lov om miljømål mv. for vandområder og internationale naturbeskyttelsesområde

Bygge- og Teknikforvaltningens høringssvar til Miljø- og Forsyningsforvaltningen af 28. juli 2003

 

 

Peter Elsman

                                            / Hjalte Aaberg